Acórdão nº 0654/11 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 04-07-2013
| Data de Julgamento | 04 Julho 2013 |
| Número Acordão | 0654/11 |
| Ano | 2013 |
| Órgão | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam no Pleno do Contencioso Administrativo do STA:
A…………………….., solteiro, residente na Rua ………. n.º ……., …… Direito, 1350 – …… Lisboa, intentou a presente acção administrativa especial contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Ministério dos Negócios Estrangeiros pedindo a anulação dos seguintes actos:
a) Promoção do Ministro Plenipotenciário de 1.ª classe B……………… à categoria de Embaixador, publicada pelo Decreto n.º 8/2011, de 7/04, emitido pela Presidência do Conselho de Ministros e pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros,
b) Promoção do Ministro Plenipotenciário de 1.ª classe C……………… à categoria de Embaixador, publicada pelo Decreto n.º 9/2011, de 6/12, pela Presidência do Conselho de Ministros e pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Invocou para tanto que tais actos estavam feridos (1) por vício de forma por falta de fundamentação; (2) de desvio de poder; (3) de violação de lei; e (4) de violação dos princípios constitucionais da igualdade e da imparcialidade.
Com êxito já que a acção foi julgada procedente e os actos impugnados anulados com fundamento na sua falta de fundamentação.
Inconformado, o Ministério dos Negócios dos Estrangeiros interpôs o presente recurso que concluiu do seguinte modo:
A.) O douto aresto do Tribunal a quo, ao afastar a natureza política que o legislador expressamente reconheceu com a nova lei orgânica do MNE aos actos de promoção, comprometeu a livre escolha política, por Decreto do Governo, assinado pelo Presidente da República, não só de ministros plenipotenciários para a categoria de embaixadores mas, ainda, em termos mais latos, de outras individualidades de reconhecido mérito, cuja escolha para o exercício de funções político-diplomáticas é realizada, em igualdade de circunstâncias, no exercício da função política.
B.) A expressa intenção clarificadora e interpretativa do legislador tem, nos termos do artigo 13.º do Código Civil tem significado de lei interpretativa e é dotada de eficácia retroactiva, pelo que não podia o Supremo Tribunal a quo, salvo o devido respeito, entender que tal intenção interpretativa da nova Lei orgânica do MNE (cuja inconstitucionalidade não está, nem podia estar, posta em causa), é, não obstante, susceptível de ser afastada por alegadamente não ser aplicável em razão do tempo aos actos postos em crise;
C.) Assim, subscrevendo o entendimento que o artigo 24.°, n.° 2 do DL 204/2006, de 27/11, cuja redacção foi aperfeiçoada com a interpretação autêntica sobre a natureza da nomeação em causa, é dotado de força interpretativa com eficácia retroactiva e, consequentemente, aplicável aos actos apreciados pelo Supremo Tribunal a quo, vem a Entidade Demandada manifestar a sua discordância quanto à interpretação do artigo 21.°, n.° 2 da actual Lei Orgânica do Ministério dos Negócios Estrangeiros perfilhada pelo Supremo Tribunal Administrativo a quo, bem como sobre a existência e o alcance do dever de fundamentação, dada a natureza política do acto e, finalmente, do conceito de interesse legalmente protegido que o STA a quo acolheu no douto Aresto e que não pode aceitar, por não corresponder, com o devido respeito, à ratio do regime constitucional e legal em vigor. Com efeito, ao ter desconsiderado a interpretação autêntica conferida redacção do artigo 21.º, n.° 2, da actual Lei Orgânica do Ministério dos Negócios Estrangeiros ao artigo 24°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 204/2006, de 27/11, como se verá mais adiante, foi posto em causa o princípio da separação dos poderes, na medida em que, ao não reconhecer ao acto de nomeação a natureza política e o especial regime jurídico que o legislador constitucional e o legislador ordinário procuraram conferir à escolha destes representantes político-diplomáticos do Estado, o STA a quo, está a substituir-se ao poder legislativo, violando, através da interpretação contida no douto aresto posto em crise o artigo 115.°, n.° 5, da CRP;
D.) Ora, com o devido respeito, que é muito, não pode a Entidade Recorrente concordar com tal entendimento que olvida os procedimentos constitucionalmente previstos, a forma constitucional regulada de acto político, a intervenção de órgãos de soberania, portanto, políticos e, finalmente, a eficácia retroactiva das normas interpretativas que consubstanciam necessariamente a denominada interpretação autêntica. Acresce que a alteração legislativa da Lei Orgânica do MNE serve, manifestamente, para remover quaisquer dúvidas que possam subsistir quanto à natureza dos actos de promoção a categoria de embaixador decorrente das normas aplicáveis - artigo 24.°, n.° 2, do Decreto - Lei n.° 204/2006, de 27/10, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério dos Negócios Estrangeiros interpretado à luz do actual artigo 21.°, n.° 2, da Lei Orgânica do Ministério dos Negócios Estrangeiros em vigor. Sucede que, o n.° 3 do artigo 9.° do CC estatui que “Na fixação do sentido e alcance da lei o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.”. Segundo os Professores Pires de Lima e Antunes Varela: “o sentido decisivo da lei coincide com a vontade real do legislador, sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada através do texto legal, do relatório de diplomas, ou dos próprios trabalhos preparatórios da lei”. Citando o Professor Baptista Machado (introdução ao Direito e Discurso Legitimador, 1987, págs. 182 e 189): “o texto ou letra da lei é o ponto de partida da interpretação e, como tal, cabe-lhe desde logo uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos qualquer correspondência ou ressonância nas palavras da lei. A letra, o enunciado linguístico é, assim, um ponto de partida.” (sublinhado nosso).
E.) Significa, portanto, que a função legislativa, através da qual foi manifestada a opção política tem, no plano constitucional, primazia sobre todas as restantes funções do Estado, competindo-lhe estabelecer e definir o interesse da colectividade, como sucede no caso, pois a escolha dos diplomatas com a categoria de ministro-plenipotenciário, com os requisitos legais e que sejam equiparados a individualidades de pessoas que podem exercer determinados cargos é equivalente à escolha de individualidades não pertencentes ao quadro diplomático cujas qualificações as recomendem de forma especial para o exercício de funções em determinado posto (art.º 42.° do ECD), ou à nomeação de membros do Governo, ou à nomeação de Governadores Civis, actos sempre pacificamente reconhecidos e qualificados como actos políticos, até porque nenhuma das pessoas em relação à qual recaia a nomeação pode invocar ter direito subjectivo à nomeação;
F.) Tal primazia da função legislativa, nomeadamente, sobre as funções secundárias administrativa e jurisdicional, determina que estas aplicam a lei, enquanto emanação da vontade política, salvo - no caso dos Tribunais - se a lei ofender a Constituição, o que não foi suscitado pelo Douto Acórdão, nem poderia ser;
G.) Confirma tal entendimento a classificação do Professor Jorge Miranda, no Manual de Direito Constitucional, tomo V, 3.ª edição, pág. 23, porquanto, no caso dos autos, a função política é manifestada pelo exercício da função legislativa, de acordo com a qual foi escolhido o regime de nomeação de embaixadores, sejam de carreira sejam os embaixadores ditos políticos, reconheceu que se trata de um acto de natureza política, totalmente distinto, seja pelos órgãos competentes, seja pelo regime que precede a sua prática, seja pelos requisitos legais, dos demais actos de promoção nas restantes categorias da carreira diplomática (artigos 18.° e 19.° do Decreto-Lei n.° 40- A/98, de 27/02, na redacção em vigor), devendo concluir-se encontrarem-se todos os critérios materiais, formais e orgânicos enunciados pelo Professor Jorge Miranda encontram-se preenchidos no caso dos autos:
(i) [Critérios Materiais]: O diplomata que é provido à categoria de embaixador vai poder exercer o cargo de secretário-geral - único na Administração Pública que, nos termos da lei orgânica do MNE, representa internacionalmente os membros do Governo, ou de embaixador na Missão junto da ONU ou na Missão junto da REPER (União Europeia), em todos os casos, representando o internacionalmente o Estado Português.
(ii) [Critérios Formais]: Liberdade máxima resultante da aprovação por Decreto do Governo, assinado pelo Presidente da República;
(iii) [Critérios orgânicos]: São os órgãos de soberania (políticos ou governativos) que intervêm na promoção.
H.) Assim sendo, resta concluir que estamos em presença de um acto de natureza política, quer à luz do Decreto-Lei n.° 121/2011, de 29/12, quer à luz da Lei Orgânica do MNE entretanto revogada e à luz da qual os actos foram praticados;
I.) Se, em tempos, o instituto dos assentos dotado de “força de lei”, permitia ao poder jurisdicional cruzar a fronteira que separa o poder jurisdicional do poder político, ficou claro, tornou-se inquestionável, a partir do Acórdão Constitucional n.° 743/1996, de 28/05, que a jurisprudência não pode assumir as funções que, constitucionalmente, são atribuídas ao poder político. Ou seja, salvo o devido respeito, que é muito, não podia o Douto Acórdão interferir na vontade do legislador, pondo em causa a mens legis, ao classificar, contra legem, por decisão jurisdicional, como acto de administrativo um determinado acto que o legislador qualificou expressamente de acto político, pois assim violará o disposto no artigo 115.°, n.° 5, da Constituição, ponde em causa o princípio da separação de poderes;
J.) Resulta do que atrás se expôs que, para a Entidade Demandada, não restam dúvidas ter sido intenção manifesta do legislador esclarecer e até positivar, a natureza de um ato de nomeação para a categoria de embaixador - os quais em seu entendimento, já eram constitucionalmente...
A…………………….., solteiro, residente na Rua ………. n.º ……., …… Direito, 1350 – …… Lisboa, intentou a presente acção administrativa especial contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Ministério dos Negócios Estrangeiros pedindo a anulação dos seguintes actos:
a) Promoção do Ministro Plenipotenciário de 1.ª classe B……………… à categoria de Embaixador, publicada pelo Decreto n.º 8/2011, de 7/04, emitido pela Presidência do Conselho de Ministros e pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros,
b) Promoção do Ministro Plenipotenciário de 1.ª classe C……………… à categoria de Embaixador, publicada pelo Decreto n.º 9/2011, de 6/12, pela Presidência do Conselho de Ministros e pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Invocou para tanto que tais actos estavam feridos (1) por vício de forma por falta de fundamentação; (2) de desvio de poder; (3) de violação de lei; e (4) de violação dos princípios constitucionais da igualdade e da imparcialidade.
Com êxito já que a acção foi julgada procedente e os actos impugnados anulados com fundamento na sua falta de fundamentação.
Inconformado, o Ministério dos Negócios dos Estrangeiros interpôs o presente recurso que concluiu do seguinte modo:
A.) O douto aresto do Tribunal a quo, ao afastar a natureza política que o legislador expressamente reconheceu com a nova lei orgânica do MNE aos actos de promoção, comprometeu a livre escolha política, por Decreto do Governo, assinado pelo Presidente da República, não só de ministros plenipotenciários para a categoria de embaixadores mas, ainda, em termos mais latos, de outras individualidades de reconhecido mérito, cuja escolha para o exercício de funções político-diplomáticas é realizada, em igualdade de circunstâncias, no exercício da função política.
B.) A expressa intenção clarificadora e interpretativa do legislador tem, nos termos do artigo 13.º do Código Civil tem significado de lei interpretativa e é dotada de eficácia retroactiva, pelo que não podia o Supremo Tribunal a quo, salvo o devido respeito, entender que tal intenção interpretativa da nova Lei orgânica do MNE (cuja inconstitucionalidade não está, nem podia estar, posta em causa), é, não obstante, susceptível de ser afastada por alegadamente não ser aplicável em razão do tempo aos actos postos em crise;
C.) Assim, subscrevendo o entendimento que o artigo 24.°, n.° 2 do DL 204/2006, de 27/11, cuja redacção foi aperfeiçoada com a interpretação autêntica sobre a natureza da nomeação em causa, é dotado de força interpretativa com eficácia retroactiva e, consequentemente, aplicável aos actos apreciados pelo Supremo Tribunal a quo, vem a Entidade Demandada manifestar a sua discordância quanto à interpretação do artigo 21.°, n.° 2 da actual Lei Orgânica do Ministério dos Negócios Estrangeiros perfilhada pelo Supremo Tribunal Administrativo a quo, bem como sobre a existência e o alcance do dever de fundamentação, dada a natureza política do acto e, finalmente, do conceito de interesse legalmente protegido que o STA a quo acolheu no douto Aresto e que não pode aceitar, por não corresponder, com o devido respeito, à ratio do regime constitucional e legal em vigor. Com efeito, ao ter desconsiderado a interpretação autêntica conferida redacção do artigo 21.º, n.° 2, da actual Lei Orgânica do Ministério dos Negócios Estrangeiros ao artigo 24°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 204/2006, de 27/11, como se verá mais adiante, foi posto em causa o princípio da separação dos poderes, na medida em que, ao não reconhecer ao acto de nomeação a natureza política e o especial regime jurídico que o legislador constitucional e o legislador ordinário procuraram conferir à escolha destes representantes político-diplomáticos do Estado, o STA a quo, está a substituir-se ao poder legislativo, violando, através da interpretação contida no douto aresto posto em crise o artigo 115.°, n.° 5, da CRP;
D.) Ora, com o devido respeito, que é muito, não pode a Entidade Recorrente concordar com tal entendimento que olvida os procedimentos constitucionalmente previstos, a forma constitucional regulada de acto político, a intervenção de órgãos de soberania, portanto, políticos e, finalmente, a eficácia retroactiva das normas interpretativas que consubstanciam necessariamente a denominada interpretação autêntica. Acresce que a alteração legislativa da Lei Orgânica do MNE serve, manifestamente, para remover quaisquer dúvidas que possam subsistir quanto à natureza dos actos de promoção a categoria de embaixador decorrente das normas aplicáveis - artigo 24.°, n.° 2, do Decreto - Lei n.° 204/2006, de 27/10, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério dos Negócios Estrangeiros interpretado à luz do actual artigo 21.°, n.° 2, da Lei Orgânica do Ministério dos Negócios Estrangeiros em vigor. Sucede que, o n.° 3 do artigo 9.° do CC estatui que “Na fixação do sentido e alcance da lei o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.”. Segundo os Professores Pires de Lima e Antunes Varela: “o sentido decisivo da lei coincide com a vontade real do legislador, sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada através do texto legal, do relatório de diplomas, ou dos próprios trabalhos preparatórios da lei”. Citando o Professor Baptista Machado (introdução ao Direito e Discurso Legitimador, 1987, págs. 182 e 189): “o texto ou letra da lei é o ponto de partida da interpretação e, como tal, cabe-lhe desde logo uma função negativa: a de eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou pelo menos qualquer correspondência ou ressonância nas palavras da lei. A letra, o enunciado linguístico é, assim, um ponto de partida.” (sublinhado nosso).
E.) Significa, portanto, que a função legislativa, através da qual foi manifestada a opção política tem, no plano constitucional, primazia sobre todas as restantes funções do Estado, competindo-lhe estabelecer e definir o interesse da colectividade, como sucede no caso, pois a escolha dos diplomatas com a categoria de ministro-plenipotenciário, com os requisitos legais e que sejam equiparados a individualidades de pessoas que podem exercer determinados cargos é equivalente à escolha de individualidades não pertencentes ao quadro diplomático cujas qualificações as recomendem de forma especial para o exercício de funções em determinado posto (art.º 42.° do ECD), ou à nomeação de membros do Governo, ou à nomeação de Governadores Civis, actos sempre pacificamente reconhecidos e qualificados como actos políticos, até porque nenhuma das pessoas em relação à qual recaia a nomeação pode invocar ter direito subjectivo à nomeação;
F.) Tal primazia da função legislativa, nomeadamente, sobre as funções secundárias administrativa e jurisdicional, determina que estas aplicam a lei, enquanto emanação da vontade política, salvo - no caso dos Tribunais - se a lei ofender a Constituição, o que não foi suscitado pelo Douto Acórdão, nem poderia ser;
G.) Confirma tal entendimento a classificação do Professor Jorge Miranda, no Manual de Direito Constitucional, tomo V, 3.ª edição, pág. 23, porquanto, no caso dos autos, a função política é manifestada pelo exercício da função legislativa, de acordo com a qual foi escolhido o regime de nomeação de embaixadores, sejam de carreira sejam os embaixadores ditos políticos, reconheceu que se trata de um acto de natureza política, totalmente distinto, seja pelos órgãos competentes, seja pelo regime que precede a sua prática, seja pelos requisitos legais, dos demais actos de promoção nas restantes categorias da carreira diplomática (artigos 18.° e 19.° do Decreto-Lei n.° 40- A/98, de 27/02, na redacção em vigor), devendo concluir-se encontrarem-se todos os critérios materiais, formais e orgânicos enunciados pelo Professor Jorge Miranda encontram-se preenchidos no caso dos autos:
(i) [Critérios Materiais]: O diplomata que é provido à categoria de embaixador vai poder exercer o cargo de secretário-geral - único na Administração Pública que, nos termos da lei orgânica do MNE, representa internacionalmente os membros do Governo, ou de embaixador na Missão junto da ONU ou na Missão junto da REPER (União Europeia), em todos os casos, representando o internacionalmente o Estado Português.
(ii) [Critérios Formais]: Liberdade máxima resultante da aprovação por Decreto do Governo, assinado pelo Presidente da República;
(iii) [Critérios orgânicos]: São os órgãos de soberania (políticos ou governativos) que intervêm na promoção.
H.) Assim sendo, resta concluir que estamos em presença de um acto de natureza política, quer à luz do Decreto-Lei n.° 121/2011, de 29/12, quer à luz da Lei Orgânica do MNE entretanto revogada e à luz da qual os actos foram praticados;
I.) Se, em tempos, o instituto dos assentos dotado de “força de lei”, permitia ao poder jurisdicional cruzar a fronteira que separa o poder jurisdicional do poder político, ficou claro, tornou-se inquestionável, a partir do Acórdão Constitucional n.° 743/1996, de 28/05, que a jurisprudência não pode assumir as funções que, constitucionalmente, são atribuídas ao poder político. Ou seja, salvo o devido respeito, que é muito, não podia o Douto Acórdão interferir na vontade do legislador, pondo em causa a mens legis, ao classificar, contra legem, por decisão jurisdicional, como acto de administrativo um determinado acto que o legislador qualificou expressamente de acto político, pois assim violará o disposto no artigo 115.°, n.° 5, da Constituição, ponde em causa o princípio da separação de poderes;
J.) Resulta do que atrás se expôs que, para a Entidade Demandada, não restam dúvidas ter sido intenção manifesta do legislador esclarecer e até positivar, a natureza de um ato de nomeação para a categoria de embaixador - os quais em seu entendimento, já eram constitucionalmente...
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