Acórdão nº 0648/14 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 24-09-2014
| Data de Julgamento | 24 Setembro 2014 |
| Número Acordão | 0648/14 |
| Ano | 2014 |
| Órgão | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 – RELATÓRIO
EP – Estradas de Portugal, S.A., melhor identificada no autos, deduziu Impugnação Judicial, contra o acto de liquidação da taxa pela fixação de publicidade à margem da EN 12 ao KM 9.800D, no Porto, no valor de 5.906,16€.
Por sentença de 25 de outubro de 2013, o TAF do Porto, julgou procedente a impugnação judicial anulando consequentemente a liquidação da taxa de publicidade.
Reagiu a Estradas de Portugal, S.A., interpondo o presente recurso cujas alegações integram as seguintes conclusões:
«I - Pretende a Recorrida através da presente ação obter a declaração de anulabilidade da taxa liquidada pela Delegação Regional do Porto, no valor de 1.306,17€, pela afixação de publicidade à margem da EN 1 ao KM 292+400 em Pedroso, Vila Nova de Gaia.
II - A Recorrida defende, além de outros dois fundamentos (caducidade da liquidação e inconstitucionalidade da taxa) que a competência para licenciar a publicidade afixada à margem das estrada nacionais está atribuída, exclusivamente, às câmaras municipais, enquanto a Recorrente advoga que a mesma não está excluída dos poderes que lhe foram concedidos, podendo consubstanciar um acto de licenciamento ou de autorização.
III - É muito importante ter em conta, que o legislador, apesar de discordar da afixação da publicidade à margem das estradas nacionais por razões estéticas e de salvaguarda da segurança rodoviária, admitiu-a (tolerou-a) desde que permitida (licenciada/autorizada) por entidade competente (a Recorrente no caso) e depois de paga a respetiva taxa (proibição relativa).
IV - Ora, resulta da atual legislação que:
a) Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de exceção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.º do DL 105/98);
b) Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de proteção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr: alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71).
V - Por sua vez, a competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade à margem das estradas nacionais (OUTDOORS), decorre da conjugação da seguinte legislação:
a) A Lei 97/88 no artigo 1º, n.º 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes;
b) No n.º 2, daquele artigo 1.º, é dito que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais...”
c) A Lei 97/88 (tal como o anterior DL 637/76) não revogou o DL 13/71 quanto ao poder concedido à JAE para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de proteção à estrada (cfr: artigos 1º, 2º, 3º, 10º e 15º, todos do DL 13/71).
VI - E mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura.
VII - Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.º 2, do artigo 1.º da Lei n.º 97188, enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afetadas (cfr: n.º 1, do artigo 12º do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro).
VIII - É que os serviços prestados pelas Câmaras e pela EP não são os mesmos, pelo que não se podem confundir.
IX - Por isso, a intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88, foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de janeiro.
X - Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo violou o constante nos artigos 3.º, alínea b); 10.º, n.º 1, alínea b); 12.º e alínea j), do n.º 1, do 15.º, todos do DL 13/71 de 23 de janeiro, acabando por perfilhar solução oposta à jurisprudência maioritária deste tribunal.
NESTES TERMOS,
E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença recorrida, ordenando-se ao TAF do Porto que proceda à apreciação das outras duas questões, assim se fazendo, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA.»
Contra alegou a entidade recorrida, sustentando em suma que deve ser negado provimento ao presente recurso de revista.
O EMMP emitiu parecer no sentido de ser confirmada a sentença recorrida do seguinte teor:
1. O presente recurso insurge-se contra a sentença do TAF do Porto exarada a fls. 101 e segs. dos autos, que julgou procedente a acção de impugnação e determinou a anulação da taxa fixada pela “E.P.- Estradas de Portugal, S.A”, por vício de incompetência absoluta deste entidade.
A Recorrente invoca erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 3º, alínea b), 10º, nº1, alínea b), 12º, e 15º, nº1, alínea j), todos do Dec-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro.
Para tanto alega que a sentença recorrida contraria solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito perfilhada pelo STA nos acórdãos de 25/06/2009, proferidos no processo nº 243/09 e 244/09, no sentido de que a competência para autorizar a afixação de publicidade no zona de protecção à estrada nacional é da competência da “E.P.- Estradas de Portugal, S.A.”.
E termina pedindo a revogação da sentença.
2. Na sentença recorrida deu-se como assente que a impugnante e aqui recorrida foi notificada pela “E.P.- Estradas de Portugal, S.A.” para proceder ao pagamento de taxa de publicidade no valor de € 1.306,17 euros, pela legalização de publicidade instalada em posto de abastecimento de combustíveis ao km 7+700_E da EN 15.
E debruçando-se sobre a questão da incompetência da “E.P.- Estradas de Portugal, S.A.”, para liquidar a referida taxa, considerou a Mma. Juiz “a quo”, socorrendo-se da doutrina vertida no acórdão do STA de 26/06/2013 (proc. nº 0232/13) que com a entrada em vigor da lei nº 97/88, esta entidade deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limite á emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria da câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº2, da Lei nº 97/88.
3. No acórdão da secção de contencioso tributário do STA de 26/06/2013 (rec. nº 232/13), adoptou-se o entendimento de que depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 «... a Estradas de Portugal, SA., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº2, da Lei nº 97/88».
A referida doutrina foi entretanto sufragada pelo acórdão da secção do contencioso administrativo de 20/02/2014 (proferido no processo nº 1418/13), em recurso de revista, no qual se elegeu como questão decidenda se a “EP-Estradas de Portugal, S.A.” «tem ou não competência para iniciar o procedimento do licenciamento com vista à “implantação de tabuletas ou objectos de publicidade” (na terminologia do Decreto-Lei nº 73/71, de 23 de Janeiro de 7971), nos termos do estatuído no 10º, nº1, alínea b), daquele Diploma, questão considerada relevante em termos de justificar esta revista», e que tem sido seguida por inúmeros arestos da secção de contencioso administrativo proferidos em sede de recurso de revista, que aqui nos dispensamos de discriminar.
3.1. O Dec.Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, proíbe a afixação de publicidade a menos de 50 metros do limite da plataforma de estradas, mas conferia à JAE (Junta Autónoma de Estradas) a competência para autorização e licenciamento de afixação de publicidade numa faixa de 100 metros para além da zona “non aedificandi”, como resulta da alínea b) do nº1 do artigo 10º:
Artigo 10.º
(Permissões em zonas de aprovação ou licenciamento normal)
1. Depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas:
a) O estabelecimento de vedações de carácter não removível desde os limites assinalados na alínea a) do n.º 1 do artigo 8.º,deste decreto-lei até mais 5 m para dentro da propriedade a que respeitam;
b) A implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada;
c) O estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar.
Resulta igualmente do artigo 3º do DL 13/71, que a zona de proteção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (leia-se EP- Estradas de Portugal)
Artigo 3º
(Zona de protecção à estrada)
A zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
a) Proibições (faixas designadamente com servidão non aedificandi);
b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de. respeito).
Por seu lado o Dec-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro, actualizou os...
1 – RELATÓRIO
EP – Estradas de Portugal, S.A., melhor identificada no autos, deduziu Impugnação Judicial, contra o acto de liquidação da taxa pela fixação de publicidade à margem da EN 12 ao KM 9.800D, no Porto, no valor de 5.906,16€.
Por sentença de 25 de outubro de 2013, o TAF do Porto, julgou procedente a impugnação judicial anulando consequentemente a liquidação da taxa de publicidade.
Reagiu a Estradas de Portugal, S.A., interpondo o presente recurso cujas alegações integram as seguintes conclusões:
«I - Pretende a Recorrida através da presente ação obter a declaração de anulabilidade da taxa liquidada pela Delegação Regional do Porto, no valor de 1.306,17€, pela afixação de publicidade à margem da EN 1 ao KM 292+400 em Pedroso, Vila Nova de Gaia.
II - A Recorrida defende, além de outros dois fundamentos (caducidade da liquidação e inconstitucionalidade da taxa) que a competência para licenciar a publicidade afixada à margem das estrada nacionais está atribuída, exclusivamente, às câmaras municipais, enquanto a Recorrente advoga que a mesma não está excluída dos poderes que lhe foram concedidos, podendo consubstanciar um acto de licenciamento ou de autorização.
III - É muito importante ter em conta, que o legislador, apesar de discordar da afixação da publicidade à margem das estradas nacionais por razões estéticas e de salvaguarda da segurança rodoviária, admitiu-a (tolerou-a) desde que permitida (licenciada/autorizada) por entidade competente (a Recorrente no caso) e depois de paga a respetiva taxa (proibição relativa).
IV - Ora, resulta da atual legislação que:
a) Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de exceção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.º do DL 105/98);
b) Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de proteção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr: alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71).
V - Por sua vez, a competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade à margem das estradas nacionais (OUTDOORS), decorre da conjugação da seguinte legislação:
a) A Lei 97/88 no artigo 1º, n.º 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes;
b) No n.º 2, daquele artigo 1.º, é dito que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais...”
c) A Lei 97/88 (tal como o anterior DL 637/76) não revogou o DL 13/71 quanto ao poder concedido à JAE para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de proteção à estrada (cfr: artigos 1º, 2º, 3º, 10º e 15º, todos do DL 13/71).
VI - E mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura.
VII - Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.º 2, do artigo 1.º da Lei n.º 97188, enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afetadas (cfr: n.º 1, do artigo 12º do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro).
VIII - É que os serviços prestados pelas Câmaras e pela EP não são os mesmos, pelo que não se podem confundir.
IX - Por isso, a intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88, foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de janeiro.
X - Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo violou o constante nos artigos 3.º, alínea b); 10.º, n.º 1, alínea b); 12.º e alínea j), do n.º 1, do 15.º, todos do DL 13/71 de 23 de janeiro, acabando por perfilhar solução oposta à jurisprudência maioritária deste tribunal.
NESTES TERMOS,
E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogada a sentença recorrida, ordenando-se ao TAF do Porto que proceda à apreciação das outras duas questões, assim se fazendo, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA.»
Contra alegou a entidade recorrida, sustentando em suma que deve ser negado provimento ao presente recurso de revista.
O EMMP emitiu parecer no sentido de ser confirmada a sentença recorrida do seguinte teor:
1. O presente recurso insurge-se contra a sentença do TAF do Porto exarada a fls. 101 e segs. dos autos, que julgou procedente a acção de impugnação e determinou a anulação da taxa fixada pela “E.P.- Estradas de Portugal, S.A”, por vício de incompetência absoluta deste entidade.
A Recorrente invoca erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 3º, alínea b), 10º, nº1, alínea b), 12º, e 15º, nº1, alínea j), todos do Dec-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro.
Para tanto alega que a sentença recorrida contraria solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito perfilhada pelo STA nos acórdãos de 25/06/2009, proferidos no processo nº 243/09 e 244/09, no sentido de que a competência para autorizar a afixação de publicidade no zona de protecção à estrada nacional é da competência da “E.P.- Estradas de Portugal, S.A.”.
E termina pedindo a revogação da sentença.
2. Na sentença recorrida deu-se como assente que a impugnante e aqui recorrida foi notificada pela “E.P.- Estradas de Portugal, S.A.” para proceder ao pagamento de taxa de publicidade no valor de € 1.306,17 euros, pela legalização de publicidade instalada em posto de abastecimento de combustíveis ao km 7+700_E da EN 15.
E debruçando-se sobre a questão da incompetência da “E.P.- Estradas de Portugal, S.A.”, para liquidar a referida taxa, considerou a Mma. Juiz “a quo”, socorrendo-se da doutrina vertida no acórdão do STA de 26/06/2013 (proc. nº 0232/13) que com a entrada em vigor da lei nº 97/88, esta entidade deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limite á emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria da câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº2, da Lei nº 97/88.
3. No acórdão da secção de contencioso tributário do STA de 26/06/2013 (rec. nº 232/13), adoptou-se o entendimento de que depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88 «... a Estradas de Portugal, SA., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº2, da Lei nº 97/88».
A referida doutrina foi entretanto sufragada pelo acórdão da secção do contencioso administrativo de 20/02/2014 (proferido no processo nº 1418/13), em recurso de revista, no qual se elegeu como questão decidenda se a “EP-Estradas de Portugal, S.A.” «tem ou não competência para iniciar o procedimento do licenciamento com vista à “implantação de tabuletas ou objectos de publicidade” (na terminologia do Decreto-Lei nº 73/71, de 23 de Janeiro de 7971), nos termos do estatuído no 10º, nº1, alínea b), daquele Diploma, questão considerada relevante em termos de justificar esta revista», e que tem sido seguida por inúmeros arestos da secção de contencioso administrativo proferidos em sede de recurso de revista, que aqui nos dispensamos de discriminar.
3.1. O Dec.Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, proíbe a afixação de publicidade a menos de 50 metros do limite da plataforma de estradas, mas conferia à JAE (Junta Autónoma de Estradas) a competência para autorização e licenciamento de afixação de publicidade numa faixa de 100 metros para além da zona “non aedificandi”, como resulta da alínea b) do nº1 do artigo 10º:
Artigo 10.º
(Permissões em zonas de aprovação ou licenciamento normal)
1. Depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas:
a) O estabelecimento de vedações de carácter não removível desde os limites assinalados na alínea a) do n.º 1 do artigo 8.º,deste decreto-lei até mais 5 m para dentro da propriedade a que respeitam;
b) A implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada;
c) O estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar.
Resulta igualmente do artigo 3º do DL 13/71, que a zona de proteção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (leia-se EP- Estradas de Portugal)
Artigo 3º
(Zona de protecção à estrada)
A zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
a) Proibições (faixas designadamente com servidão non aedificandi);
b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de. respeito).
Por seu lado o Dec-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro, actualizou os...
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