Acórdão nº 047/21.3BALSB de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 30-09-2026
| Órgão | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
| Relator(a) | FREDERICO MACEDO BRANCO |
| Data de Julgamento | 30 Setembro 2026 |
| Ano | 2026 |
| Número Acordão | 047/21.3BALSB |
Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I. DO OBJECTO DO RECURSO
O Autor, SINDICATO DOS MAGISTRADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO (SMMP), com os demais sinais dos autos, propôs neste Supremo Tribunal Administrativo ação administrativa contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, tendente à Declaração de Ilegalidade com Força Obrigatória Geral, nos termos dos artigos 72.º, n.º 1 e 73.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, da DIRETIVA n.º 4/2020 da PGR de 12/11/2020 relativa ao "Exercício de poderes hierárquicos em processo penal - procedimentos", emitida pela Ré e publicada no Diário da República n.º 230/2020, Série II, de 25/11/2020.
Peticionou-se:
«Termos em que deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e em consequência, declarar-se a ilegalidade, com força obrigatória geral, das partes I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e Instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções e VI. “Avocação de inquéritos” da Diretiva n.º 4/2020 da PGR de 12.11.2020, com fundamento na violação dos artigos 19.º, n.º2, alínea b), 3º, n.ºs 1 e 2 e 4º, n.º 1, alíneas b) e e), 97.º, n.º 4, 19º, n.º 2, alínea g), 59º, n.º 1, alínea c), 68º, n.º 1, alínea f), 72º, alínea b), 75.º, n.º 1, alínea g), 87º, alínea b) e 97º, n.º 5, 100º, nº 5, todos do EMP e dos artigos 262. º 263. º,n.º1, 53. º,nº1en.º 2, alíneas b) e c), 86. º,n.º1, 89. º, 90. º, 275. º, n. º 3, 54. e 39º a 46. º do CPP, aplicáveis ex vi n.º1 do artigo 54. º todos do CPP, assim como do princípio da publicidade, vigente no processo penal português.».
Correspondentemente, em 18 de dezembro de 2024, veio este STA a decidir:
“Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal em julgar a presente ação administrativa improcedente, por não provada e, em consequência decidem indeferir o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral das partes:
I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”,
II. “Recusa de cumprimento”,
III. “Acesso às ordens e instruções”,
IV. “Acesso às ordens e instruções e
V. “Avocação de inquéritos”, da Diretiva n.º 4/2020 da Procuradora-Geral da República de 12/11/2020, sobre o "Exercício de poderes hierárquicos em processo penal-procedimentos”, absolvendo a Ré do pedido.”
O SMMP, inconformado com aquela decisão proferida pela Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, veio Recorrer para o Pleno deste STA
Concluiu o Autor/SMMP no seu Recurso para o Pleno do STA:
“I. Vem interposto o presente recurso jurisdicional do Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (“STA”), de 18.12.2024, que julgou improcedente a ação proposta pelo Autor, ora Recorrente, por não provada e, em consequência decidiu indeferir o pedido da declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das partes I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções” e inquéritos”, da Diretiva n.º 4/2020 de Sua Excelência a Senhora Conselheira PGR de 12.11.2020, sobre o “Exercício de poderes hierárquicos em processo penal- procedimentos” (“Diretiva”), absolvendo a Ré, ora Recorrida, do pedido.
II. No entender do Recorrente, a decisão ora recorrida procede a uma interpretação do Direito aplicável e a uma apreciação dos factos sub judice ilegal e inconstitucional, padecendo o aludido Acórdão de manifesto vício de lei e erro de julgamento, devendo, consequentemente, ser revogado.
III. O Recorrente não tem dúvidas de que, devidamente ponderado o quadro legal e factual que subjaz à presente ação administrativa e contrariamente ao entendimento sufragado no Acórdão recorrido, é de liminar clareza que se conclua pela ilegalidade das normas regulamentares contidas nas partes I. "Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e Instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções” e VI. “Avocação de inquéritos” da Diretiva, nos moldes peticionados na Petição Inicial.
IV. É manifesto que a Diretiva padece de inúmeros vícios, o que impõe a declaração da ilegalidade das suas normas com força obrigatória geral, com fundamento na violação do Estatuto do Ministério Público aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto (adiante “EMP”), assim como do Código de Processo Penal (adiante “CPP”), enquanto regulamento administrativo dotado de lesividade e eficácia externa.
V. Desde logo, conforme evidenciado pelo Recorrente na sua Petição Inicial, a Diretiva limita-se a regular o exercício do poder de dar ordens que não constituam “atos processuais penais em sentido próprio” que emanem do imediato superior hierárquico do Magistrado titular do inquérito, mantendo, assim, a previsão da faculdade de emissão de decisões concretas dirigidas ao processo fora dos casos previstos e regulados no CPP, já constante da Diretiva n.º 1/2020, ora revogada.
VI. Com efeito, a Diretiva ancora-se no “núcleo doutrinário fundamental” do Parecer n.º 33/2019 e do Parecer Complementar n.º 9/2020, ambos do Conselho Consultivo da PGR (adiante designados “Parecer n.º 33/2019” e “Parecer n.º 9/2020”), que acolhe expressamente na sua motivação, e que consiste na distinção entre “dois planos distintos de exercício do poder de direção: exercício de atos processuais penais em sentido próprio (...) e exercício de atos processuais em sentido impróprio, fundados nos poderes de direção (ordens e instruções)".
VII. Assim, na primeira categoria de atos estariam apenas incluídas as intervenções hierárquicas previstas no CPP (designadamente, as previstas nos artigos 278.º e 279.º do CPP) e que não podem ser objeto de recusa nos termos do artigo 100.º, n.º. 6, alínea a) do EMP), e na segunda categoria estariam enquadrados todos os demais atos praticados fora do processo penal.
VIII. Em acréscimo, a Diretiva estabelece de forma inovadora, um regime procedimental administrativo cuja finalidade é decidir, precisamente, sobre matérias processuais penais (e diretamente sobre processos de inquérito) ao arrepio de comandos constitucionais e de princípios e normas processuais penais.
IX. Adicionalmente, a Diretiva determina que “Os Procuradores-Gerais Regionais (...) ponderarão a emissão de orientações que definam regras de avocação de inquéritos,” de acordo com o disposto no EMP, sendo que, sem prejuízo “de outros critérios que se considerem relevantes (...) deverão ser ponderadas orientações dirigidas à avocação de inquéritos que correspondam aos critérios estabelecidos no ponto V.1.” -V. parte VI. “Avocação de inquéritos”.
X. O Acórdão recorrido enuncia como questão a decidir, prima facie, a de saber se o novo EMP, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto, limitou a possibilidade do exercício do poder de direção no âmbito da ação penal às situações taxativamente previstas no CPP.
XI. Para tal, o Acórdão recorrido começa por analisar o recorte constitucional da Magistratura do MP, designadamente no respeitante à autonomia que caracteriza esta Magistratura.
XII. Quanto a esta, o Recorrente não se pode conformar com o entendimento sufragado no Acórdão sub judice, no respeitante à vertente interna de tal autonomia e ao seu (delicado) equilíbrio com o princípio da hierarquia.
XIII. Com efeito, escreve-se no Acórdão recorrido que uma “(...) conceção restrita da hierarquia e quase irrestrita da autonomia interna dos magistrados do MP, não merece acolhimento", considerando, em suma, que o recorte constitucional da Magistratura do MP, concatenado com o disposto no BMP (concretamente, nos artigos 97º, n.º 4 e 100º, n.º 2) “(...) apenas remetem para o CPP a intervenção processual em sentido estrito dos hierarcas, ou seja, o exercício dos poderes de supervisão, que por definição, se faz nos termos das respetivas leis de processo (…).”
XIV. Reconhecendo que a “questão da “autonomia interna” do MP e o debate sobre os seus limites, tem-se colocado a propósito da intervenção deste órgão de administração da justiça no domínio penal (...) não [sendo] questão resolvida”, o Acórdão recorrido adota um entendimento restritivo de tal autonomia, referindo mesmo - de forma surpreendente, diga-se - que “Não pode aceitar-se a conceção que o Autor preconiza sobre a autonomia interna dos magistrados do MP enquanto titulares do inquérito criminal, que a ser como indica, considerando a impossibilidade de recurso das decisões do Ministério Público, equivaleria a reconhecer aos magistrados do MP uma autonomia superior à independência decisória dos juízes, cujas decisões são em geral, consabidamente, decisões recorríveis ou suscetíveis de reclamação.”.
XV. Com a devida vénia, tal entendimento incorre em manifesto erro de julgamento.
XVI. O MP tem os seus princípios fundamentais definidos nos artigos 219.º e 220.º da Constituição da República Portuguesa (adiante “CRP”), neles constando as suas principais competências (artigo 219.º, n.º 1 da CRP), normas sobre o estatuto do Ministério Público (estatuto próprio e autonomia) (artigo 219.º, n.º 2 da CRP) e normas sobre o estatuto dos agentes do Ministério Público (que são magistrados, responsáveis, hierarquicamente subordinados, que não podem ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos casos previstas na lei e que a competência para a sua nomeação, colocação, transferência e promoção cabe à PGR).
XVII. É esta matriz constitucional que assegura as garantias fundamentais e as condições objetivas da autonomia do Ministério Público, traduzindo a autonomia e a hierarquia os dois vetores essenciais da organização e caracterização desta magistratura.
XVIII. Decorrendo da mesma que o Ministério Público tem o estatuto constitucional de uma verdadeira...
I. DO OBJECTO DO RECURSO
O Autor, SINDICATO DOS MAGISTRADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO (SMMP), com os demais sinais dos autos, propôs neste Supremo Tribunal Administrativo ação administrativa contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, tendente à Declaração de Ilegalidade com Força Obrigatória Geral, nos termos dos artigos 72.º, n.º 1 e 73.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, da DIRETIVA n.º 4/2020 da PGR de 12/11/2020 relativa ao "Exercício de poderes hierárquicos em processo penal - procedimentos", emitida pela Ré e publicada no Diário da República n.º 230/2020, Série II, de 25/11/2020.
Peticionou-se:
«Termos em que deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e em consequência, declarar-se a ilegalidade, com força obrigatória geral, das partes I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e Instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções e VI. “Avocação de inquéritos” da Diretiva n.º 4/2020 da PGR de 12.11.2020, com fundamento na violação dos artigos 19.º, n.º2, alínea b), 3º, n.ºs 1 e 2 e 4º, n.º 1, alíneas b) e e), 97.º, n.º 4, 19º, n.º 2, alínea g), 59º, n.º 1, alínea c), 68º, n.º 1, alínea f), 72º, alínea b), 75.º, n.º 1, alínea g), 87º, alínea b) e 97º, n.º 5, 100º, nº 5, todos do EMP e dos artigos 262. º 263. º,n.º1, 53. º,nº1en.º 2, alíneas b) e c), 86. º,n.º1, 89. º, 90. º, 275. º, n. º 3, 54. e 39º a 46. º do CPP, aplicáveis ex vi n.º1 do artigo 54. º todos do CPP, assim como do princípio da publicidade, vigente no processo penal português.».
Correspondentemente, em 18 de dezembro de 2024, veio este STA a decidir:
“Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal em julgar a presente ação administrativa improcedente, por não provada e, em consequência decidem indeferir o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral das partes:
I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”,
II. “Recusa de cumprimento”,
III. “Acesso às ordens e instruções”,
IV. “Acesso às ordens e instruções e
V. “Avocação de inquéritos”, da Diretiva n.º 4/2020 da Procuradora-Geral da República de 12/11/2020, sobre o "Exercício de poderes hierárquicos em processo penal-procedimentos”, absolvendo a Ré do pedido.”
O SMMP, inconformado com aquela decisão proferida pela Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, veio Recorrer para o Pleno deste STA
Concluiu o Autor/SMMP no seu Recurso para o Pleno do STA:
“I. Vem interposto o presente recurso jurisdicional do Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (“STA”), de 18.12.2024, que julgou improcedente a ação proposta pelo Autor, ora Recorrente, por não provada e, em consequência decidiu indeferir o pedido da declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das partes I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções” e inquéritos”, da Diretiva n.º 4/2020 de Sua Excelência a Senhora Conselheira PGR de 12.11.2020, sobre o “Exercício de poderes hierárquicos em processo penal- procedimentos” (“Diretiva”), absolvendo a Ré, ora Recorrida, do pedido.
II. No entender do Recorrente, a decisão ora recorrida procede a uma interpretação do Direito aplicável e a uma apreciação dos factos sub judice ilegal e inconstitucional, padecendo o aludido Acórdão de manifesto vício de lei e erro de julgamento, devendo, consequentemente, ser revogado.
III. O Recorrente não tem dúvidas de que, devidamente ponderado o quadro legal e factual que subjaz à presente ação administrativa e contrariamente ao entendimento sufragado no Acórdão recorrido, é de liminar clareza que se conclua pela ilegalidade das normas regulamentares contidas nas partes I. "Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e Instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções” e VI. “Avocação de inquéritos” da Diretiva, nos moldes peticionados na Petição Inicial.
IV. É manifesto que a Diretiva padece de inúmeros vícios, o que impõe a declaração da ilegalidade das suas normas com força obrigatória geral, com fundamento na violação do Estatuto do Ministério Público aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto (adiante “EMP”), assim como do Código de Processo Penal (adiante “CPP”), enquanto regulamento administrativo dotado de lesividade e eficácia externa.
V. Desde logo, conforme evidenciado pelo Recorrente na sua Petição Inicial, a Diretiva limita-se a regular o exercício do poder de dar ordens que não constituam “atos processuais penais em sentido próprio” que emanem do imediato superior hierárquico do Magistrado titular do inquérito, mantendo, assim, a previsão da faculdade de emissão de decisões concretas dirigidas ao processo fora dos casos previstos e regulados no CPP, já constante da Diretiva n.º 1/2020, ora revogada.
VI. Com efeito, a Diretiva ancora-se no “núcleo doutrinário fundamental” do Parecer n.º 33/2019 e do Parecer Complementar n.º 9/2020, ambos do Conselho Consultivo da PGR (adiante designados “Parecer n.º 33/2019” e “Parecer n.º 9/2020”), que acolhe expressamente na sua motivação, e que consiste na distinção entre “dois planos distintos de exercício do poder de direção: exercício de atos processuais penais em sentido próprio (...) e exercício de atos processuais em sentido impróprio, fundados nos poderes de direção (ordens e instruções)".
VII. Assim, na primeira categoria de atos estariam apenas incluídas as intervenções hierárquicas previstas no CPP (designadamente, as previstas nos artigos 278.º e 279.º do CPP) e que não podem ser objeto de recusa nos termos do artigo 100.º, n.º. 6, alínea a) do EMP), e na segunda categoria estariam enquadrados todos os demais atos praticados fora do processo penal.
VIII. Em acréscimo, a Diretiva estabelece de forma inovadora, um regime procedimental administrativo cuja finalidade é decidir, precisamente, sobre matérias processuais penais (e diretamente sobre processos de inquérito) ao arrepio de comandos constitucionais e de princípios e normas processuais penais.
IX. Adicionalmente, a Diretiva determina que “Os Procuradores-Gerais Regionais (...) ponderarão a emissão de orientações que definam regras de avocação de inquéritos,” de acordo com o disposto no EMP, sendo que, sem prejuízo “de outros critérios que se considerem relevantes (...) deverão ser ponderadas orientações dirigidas à avocação de inquéritos que correspondam aos critérios estabelecidos no ponto V.1.” -V. parte VI. “Avocação de inquéritos”.
X. O Acórdão recorrido enuncia como questão a decidir, prima facie, a de saber se o novo EMP, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto, limitou a possibilidade do exercício do poder de direção no âmbito da ação penal às situações taxativamente previstas no CPP.
XI. Para tal, o Acórdão recorrido começa por analisar o recorte constitucional da Magistratura do MP, designadamente no respeitante à autonomia que caracteriza esta Magistratura.
XII. Quanto a esta, o Recorrente não se pode conformar com o entendimento sufragado no Acórdão sub judice, no respeitante à vertente interna de tal autonomia e ao seu (delicado) equilíbrio com o princípio da hierarquia.
XIII. Com efeito, escreve-se no Acórdão recorrido que uma “(...) conceção restrita da hierarquia e quase irrestrita da autonomia interna dos magistrados do MP, não merece acolhimento", considerando, em suma, que o recorte constitucional da Magistratura do MP, concatenado com o disposto no BMP (concretamente, nos artigos 97º, n.º 4 e 100º, n.º 2) “(...) apenas remetem para o CPP a intervenção processual em sentido estrito dos hierarcas, ou seja, o exercício dos poderes de supervisão, que por definição, se faz nos termos das respetivas leis de processo (…).”
XIV. Reconhecendo que a “questão da “autonomia interna” do MP e o debate sobre os seus limites, tem-se colocado a propósito da intervenção deste órgão de administração da justiça no domínio penal (...) não [sendo] questão resolvida”, o Acórdão recorrido adota um entendimento restritivo de tal autonomia, referindo mesmo - de forma surpreendente, diga-se - que “Não pode aceitar-se a conceção que o Autor preconiza sobre a autonomia interna dos magistrados do MP enquanto titulares do inquérito criminal, que a ser como indica, considerando a impossibilidade de recurso das decisões do Ministério Público, equivaleria a reconhecer aos magistrados do MP uma autonomia superior à independência decisória dos juízes, cujas decisões são em geral, consabidamente, decisões recorríveis ou suscetíveis de reclamação.”.
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