Acórdão nº 02254/10.5BEBRG de Tribunal Central Administrativo Norte, 13-11-2014
Data de Julgamento | 13 Novembro 2014 |
Número Acordão | 02254/10.5BEBRG |
Ano | 2014 |
Órgão | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
T…– ..., S.A., impugnante nos autos, e EP – ..., S.A. impugnada nos autos, vêm apresentar recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, que julgou parcialmente procedente a impugnação apresentada da taxa devida à “EP – ..., S.A.”, referentes a afixação de painéis publicitários, nos anos de 2007, 2008, 2009 e 2010, no valor de € 2.725,92.
I) DA COMPETENCIA DA ENTIDADE IMPUGNADA PARA A LIQUIDAÇÃO DA TAXA:
1. A competência para licenciar a afixação de publicidade exterior, inclusive em áreas da jurisdição das EP..., S.A., pertence às Câmaras Municipais que através do órgão Presidente da Câmara detém o poder de licenciar ou autorizar a afixação de toda e qualquer publicidade, situada no âmbito do território do Município, resultando desse procedimento de licenciamento a emissão da licença para afixação de publicidade com a cobrança da respectiva taxa – cfr. n.º 1 do art.º 2. da Lei n.º 97/88 de 17/08.
2. A Lei n° 97/88, sem ter revogado o artigo 10°, n° 1, alínea b), do Decreto-lei n.º 13/71 - até por ser aqui delimitada a zona de jurisdição da EP em 100 m para além da zona non edificandi - reduziu o seu âmbito pois deixa de aplicar-se às situações reguladas na nova lei (toda a publicidade e propaganda no espaço público, exceto em imóveis do domínio público). Ocorreu, assim, apenas uma derrogação, pois que a nova lei trata de forma diversa a mesma matéria.
3. A Lei n° 97/88 não constitui lei geral, em face do Decreto-lei n.º13/71.
4. A única leitura plausível que concilia o disposto na Lei n° 97/88 com o disposto no Decreto-lei n.º 13/71 é a de considerar que a extinta JAE interviria com um parecer sobre a publicidade afixada ou inscrita nas áreas onde apenas dispusesse de jurisdição (zona de proteção à estrada). Já, ao invés, nas áreas onde dispusesse de poderes dominiais (zona de estrada, entendida, segundo o artigo 2.° do Decreto-lei n.° 13/71, de 23 de janeiro, como a faixa de rodagem, bermas, valetas, passeios, banquetas, taludes, pontes, viadutos e terrenos para alargamento, para estacionamento, miradouros ou áreas de serviço) faria sentido uma licença dominial, inteiramente diversa da licença municipal.
5. Desta interpretação resulta que a licença e a autorização identificadas no art. 10.º, n.° 1, alínea b), do DL n.° 13/71 terão ficado circunscritas às situações de publicidade afixada ou instalada no próprio domínio público rodoviário (a estrada, suas obras de arte e bermas). Aliás, só assim se pode admitir que a taxa prevista no artigo 15.º, n.º 1, alínea j), do DL n.° 13/71, de 23.01, na redação do DL n.° 25/2004, de 24.01, tenha uma base ad valorem, ou seja, calculada a partir da superfície dos suportes publicitários, pois que, nestes casos, a taxa incide sobre o uso privativo de um bem do domínio público.
6. A Câmara Municipal é, neste quadro, o único e exclusivo órgão com competências executivas e decisórias, assumindo a intervenção da ... SA um carácter meramente consultivo.
7. O art. 15.º do DL 13/71 de 23.01 (com a redacção introduzida pelo DL 25/2004) prevê a aplicação de taxas em situações dependentes de um acto de “autorização ou licença” pela ..., S.A., “sem prejuízo de legislação específica”. O art. 11.º da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto determina que a execução daquela lei deverá ser regulada pelos regulamentos camarários necessários.
8. O “Regulamento de Publicidade do Município de Mealhada” fixar os critérios a que deve obedecer o licenciamento da publicidade de natureza comercial e o procedimento administrativo de emissão das respectivas licenças e é elaborado ao abrigo do disposto no art.º 11.º da citada lei e do art.º 241.º da Constituição da Republica Portuguesa.
9. Uma vez que a taxa aqui discutida encontra-se regulada por “legislação específica”, fica afastada a aplicabilidade, no presente caso, o disposto no art. 15.º DL 13/71 de 23.01.
10. A douta decisão sob recurso tendo fundamentado a sua decisão sob a análise da legitimidade genérica da Recorrida em exigir uma taxa pela afixação dos painéis publicitários, não se debruçou sobre o caso concreto, ou seja, sobre o facto de a liquidação, objecto de impugnação, incidir não sobre o ano da emissão do Parecer ou Licença, mas sobre os anos subsequentes, calculando, assim, as respectivas taxas ao ano, em função da superfície, de forma retroactiva.
11. Sem licença, não pode ser liquidada a taxa: se o período a que reporta a licença já decorreu integralmente, a licença representa um acto cujo objeto é impossível e, por conseguinte, a liquidação da taxa é também um ato inválido.
12. O DL n.° 13/71, de 23.01 não estipula a caducidade da licença a que se refere o art. 10.° do DL n.° 13/71, de 23.01, nem tão pouco, a regra de anualidade, destas licenças. É, na verdade, o Decreto-lei n.°13/71, de 23.01 totalmente omisso quanto ao prazo de validade dos actos de licenciamento de afixações ou inscrições publicitárias.
13. Por seu turno, o art. 2.° do DL n.° 25/2004, de 24.01 limita-se a prever uma actualização anual do montante das taxas aplicáveis, a concretizar por portaria, mas nada determina ou define sobre a natureza e regime jurídico das licenças.
14. A EP-..., S.A. desde que se tornou concessionária geral rodoviária, deixou de ter poderes para deferir as licenças previstas no Decreto-lei n.° 13/71, de 23 de janeiro e, por conseguinte, perdeu a competência para liquidar as correspondentes taxas, atento o disposto nas Base n.° 2, §2 e §3 do DL n.º 380/2007, de 13.11, quanto ao objeto da concessão.
15. A EP, S.A. apenas dispõe de direitos sobre as receitas previstas na Base 3 do Contrato de Concessão (alíneas a) a d)), ou outros montantes desde que se encontrem previstos na lei (Base 3, alínea e). Esta última previsão não inclui as competências de autorização e licenciamento atribuídas à antiga JAE (e depois ao IEP e à EP, EPE) as quais desapareceram com a transformação da EP-..., E.P.E. em sociedade anónima e com a atribuição da concessão geral rodoviária à mesma empresa.
16. No sentido da ilegalidade das taxas aqui discutidas foi proferido Parecer redigido pelo Ex.mo Senhor Provedor de Justiça, sob a Recomendação n.º 5/A/2012 junto aos autos pela Impugnante a fls (…).
II) DA INCONSTITUCIONALIDADE, POR A TAXA COBRADA CONSUBSTANCIAR ANTES UM IMPOSTO:
17. O tributo sindicado que foi liquidado à Impugnante referente a anúncio publicitário aqui descrito tem a natureza de imposto cuja criação ofende os arts.103°, n.°2 e 165, n° l, al. i) da Constituição da República Portuguesa.
18. O carácter de bilateralidade da taxa tem de estar presente aquando da concreta fixação do seu valor; como bem tem salientado o Tribunal Constitucional, tem de resultar uma conexão entre o montante da taxa e a prestação que lhe corresponde.
19. A projecção do princípio da proporcionalidade no caso das taxas reclama que, na fixação da mesma, o montante da vantagem ou dos custos não sejam manifestamente excedidos.
20. A taxa sub judice está manifestamente desligada, quanto ao seu montante, da actividade desenvolvida pela entidade que cobra a dita taxa. Desde logo, é violador de todas as asserções supra expostas o facto de o valor a apurar, calculado nos termos do disposto no art. 15.º do já citado DL 25/2004, seja o mesmo quando cabe à ..., S.A. o licenciamento e quando lhe cabe apenas emitir o supra referido parecer.
21. No caso, a entidade que emitiu a licença de publicidade (a Câmara Municipal de Mealhada) teve uma maior intervenção e, portanto teve de afectar mais recursos, do que a entidade que intervém a titulo consultivo, limitando-se a emitir um parecer. No entanto, a entidade que, no âmbito deste procedimento, se limita a emitir um parecer cobra, como contrapartida do serviço prestado, um valor dez vezes superior à taxa cobrada pela entidade que emite a necessária licença.
22. É igualmente violador do principio da proporcionalidade que o cálculo da taxa se faça em função do metro quadrado do objecto publicitário.
O cálculo da taxa por metro quadrado seria adequado e proporcionado se estivesse em causa a utilização de bens de domínio público, visto que exprime a medida dessa ocupação, mas não quando está em causa a prestação de um serviço, porque a contraprestação específica é aqui medida a partir do custo do serviço respectivo.
23. No presente caso, a desproporção entre o tributo e o serviço é tal que se pode dizer que aquele se desligou completamente deste último, tornando-se, em boa verdade, uma receita abstracta.
24. A tributação não teve aqui por escopo, assegurar a remuneração de...
I. RELATÓRIO
T…– ..., S.A., impugnante nos autos, e EP – ..., S.A. impugnada nos autos, vêm apresentar recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, que julgou parcialmente procedente a impugnação apresentada da taxa devida à “EP – ..., S.A.”, referentes a afixação de painéis publicitários, nos anos de 2007, 2008, 2009 e 2010, no valor de € 2.725,92.
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A Recorrente T... – ..., S.A. apresentou as suas alegações, e formulou as seguintes conclusões:I) DA COMPETENCIA DA ENTIDADE IMPUGNADA PARA A LIQUIDAÇÃO DA TAXA:
1. A competência para licenciar a afixação de publicidade exterior, inclusive em áreas da jurisdição das EP..., S.A., pertence às Câmaras Municipais que através do órgão Presidente da Câmara detém o poder de licenciar ou autorizar a afixação de toda e qualquer publicidade, situada no âmbito do território do Município, resultando desse procedimento de licenciamento a emissão da licença para afixação de publicidade com a cobrança da respectiva taxa – cfr. n.º 1 do art.º 2. da Lei n.º 97/88 de 17/08.
2. A Lei n° 97/88, sem ter revogado o artigo 10°, n° 1, alínea b), do Decreto-lei n.º 13/71 - até por ser aqui delimitada a zona de jurisdição da EP em 100 m para além da zona non edificandi - reduziu o seu âmbito pois deixa de aplicar-se às situações reguladas na nova lei (toda a publicidade e propaganda no espaço público, exceto em imóveis do domínio público). Ocorreu, assim, apenas uma derrogação, pois que a nova lei trata de forma diversa a mesma matéria.
3. A Lei n° 97/88 não constitui lei geral, em face do Decreto-lei n.º13/71.
4. A única leitura plausível que concilia o disposto na Lei n° 97/88 com o disposto no Decreto-lei n.º 13/71 é a de considerar que a extinta JAE interviria com um parecer sobre a publicidade afixada ou inscrita nas áreas onde apenas dispusesse de jurisdição (zona de proteção à estrada). Já, ao invés, nas áreas onde dispusesse de poderes dominiais (zona de estrada, entendida, segundo o artigo 2.° do Decreto-lei n.° 13/71, de 23 de janeiro, como a faixa de rodagem, bermas, valetas, passeios, banquetas, taludes, pontes, viadutos e terrenos para alargamento, para estacionamento, miradouros ou áreas de serviço) faria sentido uma licença dominial, inteiramente diversa da licença municipal.
5. Desta interpretação resulta que a licença e a autorização identificadas no art. 10.º, n.° 1, alínea b), do DL n.° 13/71 terão ficado circunscritas às situações de publicidade afixada ou instalada no próprio domínio público rodoviário (a estrada, suas obras de arte e bermas). Aliás, só assim se pode admitir que a taxa prevista no artigo 15.º, n.º 1, alínea j), do DL n.° 13/71, de 23.01, na redação do DL n.° 25/2004, de 24.01, tenha uma base ad valorem, ou seja, calculada a partir da superfície dos suportes publicitários, pois que, nestes casos, a taxa incide sobre o uso privativo de um bem do domínio público.
6. A Câmara Municipal é, neste quadro, o único e exclusivo órgão com competências executivas e decisórias, assumindo a intervenção da ... SA um carácter meramente consultivo.
7. O art. 15.º do DL 13/71 de 23.01 (com a redacção introduzida pelo DL 25/2004) prevê a aplicação de taxas em situações dependentes de um acto de “autorização ou licença” pela ..., S.A., “sem prejuízo de legislação específica”. O art. 11.º da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto determina que a execução daquela lei deverá ser regulada pelos regulamentos camarários necessários.
8. O “Regulamento de Publicidade do Município de Mealhada” fixar os critérios a que deve obedecer o licenciamento da publicidade de natureza comercial e o procedimento administrativo de emissão das respectivas licenças e é elaborado ao abrigo do disposto no art.º 11.º da citada lei e do art.º 241.º da Constituição da Republica Portuguesa.
9. Uma vez que a taxa aqui discutida encontra-se regulada por “legislação específica”, fica afastada a aplicabilidade, no presente caso, o disposto no art. 15.º DL 13/71 de 23.01.
10. A douta decisão sob recurso tendo fundamentado a sua decisão sob a análise da legitimidade genérica da Recorrida em exigir uma taxa pela afixação dos painéis publicitários, não se debruçou sobre o caso concreto, ou seja, sobre o facto de a liquidação, objecto de impugnação, incidir não sobre o ano da emissão do Parecer ou Licença, mas sobre os anos subsequentes, calculando, assim, as respectivas taxas ao ano, em função da superfície, de forma retroactiva.
11. Sem licença, não pode ser liquidada a taxa: se o período a que reporta a licença já decorreu integralmente, a licença representa um acto cujo objeto é impossível e, por conseguinte, a liquidação da taxa é também um ato inválido.
12. O DL n.° 13/71, de 23.01 não estipula a caducidade da licença a que se refere o art. 10.° do DL n.° 13/71, de 23.01, nem tão pouco, a regra de anualidade, destas licenças. É, na verdade, o Decreto-lei n.°13/71, de 23.01 totalmente omisso quanto ao prazo de validade dos actos de licenciamento de afixações ou inscrições publicitárias.
13. Por seu turno, o art. 2.° do DL n.° 25/2004, de 24.01 limita-se a prever uma actualização anual do montante das taxas aplicáveis, a concretizar por portaria, mas nada determina ou define sobre a natureza e regime jurídico das licenças.
14. A EP-..., S.A. desde que se tornou concessionária geral rodoviária, deixou de ter poderes para deferir as licenças previstas no Decreto-lei n.° 13/71, de 23 de janeiro e, por conseguinte, perdeu a competência para liquidar as correspondentes taxas, atento o disposto nas Base n.° 2, §2 e §3 do DL n.º 380/2007, de 13.11, quanto ao objeto da concessão.
15. A EP, S.A. apenas dispõe de direitos sobre as receitas previstas na Base 3 do Contrato de Concessão (alíneas a) a d)), ou outros montantes desde que se encontrem previstos na lei (Base 3, alínea e). Esta última previsão não inclui as competências de autorização e licenciamento atribuídas à antiga JAE (e depois ao IEP e à EP, EPE) as quais desapareceram com a transformação da EP-..., E.P.E. em sociedade anónima e com a atribuição da concessão geral rodoviária à mesma empresa.
16. No sentido da ilegalidade das taxas aqui discutidas foi proferido Parecer redigido pelo Ex.mo Senhor Provedor de Justiça, sob a Recomendação n.º 5/A/2012 junto aos autos pela Impugnante a fls (…).
II) DA INCONSTITUCIONALIDADE, POR A TAXA COBRADA CONSUBSTANCIAR ANTES UM IMPOSTO:
17. O tributo sindicado que foi liquidado à Impugnante referente a anúncio publicitário aqui descrito tem a natureza de imposto cuja criação ofende os arts.103°, n.°2 e 165, n° l, al. i) da Constituição da República Portuguesa.
18. O carácter de bilateralidade da taxa tem de estar presente aquando da concreta fixação do seu valor; como bem tem salientado o Tribunal Constitucional, tem de resultar uma conexão entre o montante da taxa e a prestação que lhe corresponde.
19. A projecção do princípio da proporcionalidade no caso das taxas reclama que, na fixação da mesma, o montante da vantagem ou dos custos não sejam manifestamente excedidos.
20. A taxa sub judice está manifestamente desligada, quanto ao seu montante, da actividade desenvolvida pela entidade que cobra a dita taxa. Desde logo, é violador de todas as asserções supra expostas o facto de o valor a apurar, calculado nos termos do disposto no art. 15.º do já citado DL 25/2004, seja o mesmo quando cabe à ..., S.A. o licenciamento e quando lhe cabe apenas emitir o supra referido parecer.
21. No caso, a entidade que emitiu a licença de publicidade (a Câmara Municipal de Mealhada) teve uma maior intervenção e, portanto teve de afectar mais recursos, do que a entidade que intervém a titulo consultivo, limitando-se a emitir um parecer. No entanto, a entidade que, no âmbito deste procedimento, se limita a emitir um parecer cobra, como contrapartida do serviço prestado, um valor dez vezes superior à taxa cobrada pela entidade que emite a necessária licença.
22. É igualmente violador do principio da proporcionalidade que o cálculo da taxa se faça em função do metro quadrado do objecto publicitário.
O cálculo da taxa por metro quadrado seria adequado e proporcionado se estivesse em causa a utilização de bens de domínio público, visto que exprime a medida dessa ocupação, mas não quando está em causa a prestação de um serviço, porque a contraprestação específica é aqui medida a partir do custo do serviço respectivo.
23. No presente caso, a desproporção entre o tributo e o serviço é tal que se pode dizer que aquele se desligou completamente deste último, tornando-se, em boa verdade, uma receita abstracta.
24. A tributação não teve aqui por escopo, assegurar a remuneração de...
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