Acórdão nº 02188/23.3BEPRT de Tribunal Central Administrativo Norte, 13-09-2024
| Data de Julgamento | 13 Setembro 2024 |
| Número Acordão | 02188/23.3BEPRT |
| Ano | 2024 |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte,
I. RELATÓRIO
[SCom01...], S.A., instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Juízo de Contratos Públicos, acção de contencioso pré-contratual contra o Centro Social da Paróquia de ..., indicando como contra-interessada, a empresa [SCom02...] Unipessoal, Lda., na qual, por referência ao Concurso Público, com publicidade no Diário da República, 2ª Série, nº 114, de 14/06/2023, sob o nº ...94/2023, destinado à adjudicação da empreitada, designada “Criação de raiz de ERPI e Centro de Dia e alargamento do SAD do Centro Social da Paróquia de ...”, peticionou (i) a anulação do acto administrativo de adjudicação; e, em consequência; (ii) a condenação da Entidade Demandada a excluir a proposta apresentada pela Contra-Interessada e ordenar a proposta da Autora em 1º lugar e a adjudicar-lhe a empreitada da obra “Criação de Raiz de ERPI e Centro de Dia e Alargamento do SAD do Centro Social da Paróquia de ...; (iii) Caso assim não se entenda, a condenação da Entidade Demandada a proceder à reponderação da classificação atribuída à Contra-Interessada nos 1.º, 2.º, 3.º, 4.º e 5.º subfactores (“Memória descritiva e justificativa”, “Plano de trabalhos”, “Plano de mão de obra”, “Plano de equipamentos” e “Plano de pagamentos”), procedendo-se à alteração da classificação final e à consequente reordenação das propostas, passando a da aqui Autora a figurar em 1º lugar.
Por sentença proferida em 12 de Junho de 2024, o Tribunal a quo julgou a acção totalmente procedente e, consequentemente, anulou o acto de admissão da proposta apresentada pela CI; anulou o acto de adjudicação do contrato à CI, bem como o contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a CI, e, consequentemente, anulou todos os actos subsequentes e condenou a Entidade Demandada a adjudicar à Autora do contrato de empreitada.
Inconformada com a decisão, a Entidade Demandada, interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal Central Administrativo Norte, concluindo nas alegações de recurso nos seguintes termos:
“1. O TCA Norte deve proceder à ampliação da matéria de facto elencada pela sentença recorrida nos termos do art.º 662º nº 1 CPC , do seguinte facto: «no dia 6 de Outubro de 2023 a Contra-Interessada [SCom02...] Unipessoal, Ld.ª assinou declaração que deu entrada na entidade adjudicante e no processo administrativo no dia 9 de Outubro de 2023 e com o seguinte teor: «sobre o fornecimento das redes provisórias de estaleiro (água e eletricidade) para a construção da ERPI desta instituição, assunto este já esclarecido, mais informamos que, se por lapso, existir outro tipo de erro ou omissão na nossa proposta, informamos que iremos cumprir rigorosamente as quantidades, medidas e normas expressas em Caderno de Encargos que serviu de base para a apresentação da nossa proposta.». – Doc. que se junta.
2. Tal declaração constitui uma rectificação do esclarecimento prestado pela Contra-Interessada e que consta da alínea K) dos factos provados e que, por esse motivo, o integra (artº 240º Código Civil).
3. A Contra-Interessada apresentou memória descritiva e justificativa nos termos do artigo 56º do CCP, a qual apresentava algumas incongruências com o caderno de encargos mas, em contrapartida, apresentou a lista de preços unitários e mapa de quantidades, na qual esta mesma concorrente respeitou os materiais previstos no projecto de execução e caderno de encargos.
4. A CI não se propôs empregar materiais ou elementos de construção diversos das caraterísticas da obra nem de qualidade inferior aos usualmente empregues em obras que se destinem a idêntica utilização (cfr n.º 2 da cláusula 14ª do CE).
5. Está incluída na proposta apresentada pela CI e no que respeita a materiais a aplicar de acordo com o previsto no caderno de encargos, a lista de preços unitários, na qual apresenta de forma clara e inequívoca que os preços apresentados dizem respeito a trabalhos a executar com os materiais previstos no projeto de execução e caderno de encargos.
6. Na proposta da CI, na formulação dos preços unitários declara de forma expressa e inequívoca que executará a obra de acordo com o definido no caderno de encargos.
7. A CI subscreveu a declaração exigida nos termos da al. a) do n° 1 do artigo 57.º do CCP, na qual expressamente assume, sob compromisso de honra, que se obriga a executar o contrato em conformidade com o conteúdo do caderno de encargos, relativamente ao qual declarou aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.
8. Os sobreditos documentos, para além de todos os outros exigidos pelo programa de procedimento, constituem, no seu conjunto, a proposta dos concorrentes, sendo que, nos termos do disposto no artigo 56.º do CCP, é este conjunto desses documentos que constitui a declaração pela qual o concorrente manifesta a entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.
9. O conjunto de documentos da proposta apresentada pelo concorrente [SCom02...] Unipessoal Ldª , em especial, a declaração exigida nos termos da al. a) do n° 1 do artigo 57.º do CCP e a descrição dos trabalhos a executar constante da lista dos preços unitários demonstra que esta cumpre o caderno de encargos.
10. Por outro lado, para o decurso da obra o que é válido é o mapa de quantidades e medições, ao qual todos os concorrentes têm de obedecer independentemente do que escreverem noutro local da proposta.
11. Com efeito, desde que no mapa de quantidades e medições constem as especificações conforme o pedido pelo dono de obra, considera-se que o que está escrito na memória descritiva é um erro ou lapso de escrita.
12. A questão do tipo de betão indicado no caderno de encargos é irrelevante, uma vez que essa referência não constitui uma marca de betão, constituindo apenas uma dosagem para uma mistura, que não altera a substância dos materiais.
13. Decorre do disposto no artigo 96.º n.º 5 do CCP que em caso de divergência, o disposto no caderno de encargos prevalece sobre a proposta adjudicada, pelo que a memória descritiva decai perante o projecto, o caderno de encargos, o auto de medição e o mapa de quantidades.
14. E que, nos termos do previsto no artigo 96º do CCP, em caso de divergência, o disposto no caderno de encargos prevalece sobre a proposta adjudicada, pelo que se considera aquela indicação com um mero erro ou lapso de escrita.
15. O que releva nos autos, é a interpretação e conjugação dos diversos documentos que compõem a proposta da Contra- Interessada.
16. E não se diga que a lista de preços unitários respeita exclusivamente ao preço, uma vez que o preço dos materiais tem, que, aí, identificar o tipo, qualidade e natureza dos materiais.
17. Se a Contra-Interessada apresenta um preço para o tipo de betão C 122/15 na lista de preços unitários, tem que se considerar que é este tipo de betão que se propõe aplicar na execução da obra e não outro.
18. A conduta da Recorrente não se enquadra em nenhuma das causas de exclusão previstas no artº 70º CCP.
19. A declaração genérica de aceitação do caderno de encargos permite “compensar” a incongruência do documento “memória descritiva e justificativa”.
20. Se é certo que a declaração de aceitação não pode cobrir desconformidades específicas com as peças do procedimento a verdade é que, essa declaração de aceitação tem que servir para algo, designadamente, para interpretar a proposta contratual.
21. O disposto na Cláusula 3ª do Caderno de Encargos (com a epígrafe “Interpretação dos documentos que regem a empreitada”), em consonância com o disposto no art.º 96º n.º 2 e 5 do Cód. Contratos Públicos, prevê que em caso de divergência prevalece o previsto no projeto de execução e mapa de quantidades (enquanto integrante do Caderno de Encargos), em detrimento do previsto na proposta.
22. E, se dúvidas existissem, então seria curial e exigível a produção de prova nos autos sobre essa controvérsia.
23. O júri solicitou esclarecimentos à CI após a pronúncia apresentada pela A., ao abrigo do disposto no artigo 72.º n.º 1 do Código dos Contratos Públicos (CCP).
24. A CI esclareceu em 4.10.2023 e em 6 de Outubro de 2023 que cumpriria rigorosamente as quantidades, medidas e normas expressas em Caderno de Encargos que serviu de base para a apresentação da nossa proposta nos termos do disposto no artigo 72.º n.º 2 do CCP.
25. O pedido de esclarecimentos formulado pelo júri à CI ao abrigo do disposto no artigo 72º, nº 2, do CCP é legal.
26. Os arts.º 72º n.º 2 e 96º n.º 2 al e) do Cód. Contratos Públicos, dispõem que fazem parte da proposta e do contrato, os esclarecimentos prestados sobre a proposta adjudicada.
27. Não obstante a Recorrente defender a legalidade do acto impugnado a sentença recorrida decidiu anular esse acto, bem como o contrato celebrado.
28. O Tribunal a quo deveria discricionariamente e por conhecimento oficioso ter utilizado os poderes jurisdicionais conferidos pelo artº 283º nº 4 CCP para afastar o efeito anulatório do contrato, ponderando os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do ato procedimental em causa, bem como a desproporção da anulação do contrato e a violação da boa-fé.
29. São superiores os prejuízos que para a Recorrente decorrem da anulação do contrato, em confronto com os prejuízos da Recorrida com a não adjudicação, e porque os vícios que afetam o acto não são decisivos na avaliação das propostas, revela-se desproporcionada a anulação do contrato, devendo operar o seu afastamento, nos termos do disposto no artigo 283.º, n.º 4, do CCP.
30. A indicação do prazo de execução da obra de um ano e a falta de apresentação de descrição de alguns dos materiais previstos no CE (tipo de betão) e a imputação de custos de electricidade e água do estaleiro são...
I. RELATÓRIO
[SCom01...], S.A., instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Juízo de Contratos Públicos, acção de contencioso pré-contratual contra o Centro Social da Paróquia de ..., indicando como contra-interessada, a empresa [SCom02...] Unipessoal, Lda., na qual, por referência ao Concurso Público, com publicidade no Diário da República, 2ª Série, nº 114, de 14/06/2023, sob o nº ...94/2023, destinado à adjudicação da empreitada, designada “Criação de raiz de ERPI e Centro de Dia e alargamento do SAD do Centro Social da Paróquia de ...”, peticionou (i) a anulação do acto administrativo de adjudicação; e, em consequência; (ii) a condenação da Entidade Demandada a excluir a proposta apresentada pela Contra-Interessada e ordenar a proposta da Autora em 1º lugar e a adjudicar-lhe a empreitada da obra “Criação de Raiz de ERPI e Centro de Dia e Alargamento do SAD do Centro Social da Paróquia de ...; (iii) Caso assim não se entenda, a condenação da Entidade Demandada a proceder à reponderação da classificação atribuída à Contra-Interessada nos 1.º, 2.º, 3.º, 4.º e 5.º subfactores (“Memória descritiva e justificativa”, “Plano de trabalhos”, “Plano de mão de obra”, “Plano de equipamentos” e “Plano de pagamentos”), procedendo-se à alteração da classificação final e à consequente reordenação das propostas, passando a da aqui Autora a figurar em 1º lugar.
Por sentença proferida em 12 de Junho de 2024, o Tribunal a quo julgou a acção totalmente procedente e, consequentemente, anulou o acto de admissão da proposta apresentada pela CI; anulou o acto de adjudicação do contrato à CI, bem como o contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a CI, e, consequentemente, anulou todos os actos subsequentes e condenou a Entidade Demandada a adjudicar à Autora do contrato de empreitada.
Inconformada com a decisão, a Entidade Demandada, interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal Central Administrativo Norte, concluindo nas alegações de recurso nos seguintes termos:
“1. O TCA Norte deve proceder à ampliação da matéria de facto elencada pela sentença recorrida nos termos do art.º 662º nº 1 CPC , do seguinte facto: «no dia 6 de Outubro de 2023 a Contra-Interessada [SCom02...] Unipessoal, Ld.ª assinou declaração que deu entrada na entidade adjudicante e no processo administrativo no dia 9 de Outubro de 2023 e com o seguinte teor: «sobre o fornecimento das redes provisórias de estaleiro (água e eletricidade) para a construção da ERPI desta instituição, assunto este já esclarecido, mais informamos que, se por lapso, existir outro tipo de erro ou omissão na nossa proposta, informamos que iremos cumprir rigorosamente as quantidades, medidas e normas expressas em Caderno de Encargos que serviu de base para a apresentação da nossa proposta.». – Doc. que se junta.
2. Tal declaração constitui uma rectificação do esclarecimento prestado pela Contra-Interessada e que consta da alínea K) dos factos provados e que, por esse motivo, o integra (artº 240º Código Civil).
3. A Contra-Interessada apresentou memória descritiva e justificativa nos termos do artigo 56º do CCP, a qual apresentava algumas incongruências com o caderno de encargos mas, em contrapartida, apresentou a lista de preços unitários e mapa de quantidades, na qual esta mesma concorrente respeitou os materiais previstos no projecto de execução e caderno de encargos.
4. A CI não se propôs empregar materiais ou elementos de construção diversos das caraterísticas da obra nem de qualidade inferior aos usualmente empregues em obras que se destinem a idêntica utilização (cfr n.º 2 da cláusula 14ª do CE).
5. Está incluída na proposta apresentada pela CI e no que respeita a materiais a aplicar de acordo com o previsto no caderno de encargos, a lista de preços unitários, na qual apresenta de forma clara e inequívoca que os preços apresentados dizem respeito a trabalhos a executar com os materiais previstos no projeto de execução e caderno de encargos.
6. Na proposta da CI, na formulação dos preços unitários declara de forma expressa e inequívoca que executará a obra de acordo com o definido no caderno de encargos.
7. A CI subscreveu a declaração exigida nos termos da al. a) do n° 1 do artigo 57.º do CCP, na qual expressamente assume, sob compromisso de honra, que se obriga a executar o contrato em conformidade com o conteúdo do caderno de encargos, relativamente ao qual declarou aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.
8. Os sobreditos documentos, para além de todos os outros exigidos pelo programa de procedimento, constituem, no seu conjunto, a proposta dos concorrentes, sendo que, nos termos do disposto no artigo 56.º do CCP, é este conjunto desses documentos que constitui a declaração pela qual o concorrente manifesta a entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.
9. O conjunto de documentos da proposta apresentada pelo concorrente [SCom02...] Unipessoal Ldª , em especial, a declaração exigida nos termos da al. a) do n° 1 do artigo 57.º do CCP e a descrição dos trabalhos a executar constante da lista dos preços unitários demonstra que esta cumpre o caderno de encargos.
10. Por outro lado, para o decurso da obra o que é válido é o mapa de quantidades e medições, ao qual todos os concorrentes têm de obedecer independentemente do que escreverem noutro local da proposta.
11. Com efeito, desde que no mapa de quantidades e medições constem as especificações conforme o pedido pelo dono de obra, considera-se que o que está escrito na memória descritiva é um erro ou lapso de escrita.
12. A questão do tipo de betão indicado no caderno de encargos é irrelevante, uma vez que essa referência não constitui uma marca de betão, constituindo apenas uma dosagem para uma mistura, que não altera a substância dos materiais.
13. Decorre do disposto no artigo 96.º n.º 5 do CCP que em caso de divergência, o disposto no caderno de encargos prevalece sobre a proposta adjudicada, pelo que a memória descritiva decai perante o projecto, o caderno de encargos, o auto de medição e o mapa de quantidades.
14. E que, nos termos do previsto no artigo 96º do CCP, em caso de divergência, o disposto no caderno de encargos prevalece sobre a proposta adjudicada, pelo que se considera aquela indicação com um mero erro ou lapso de escrita.
15. O que releva nos autos, é a interpretação e conjugação dos diversos documentos que compõem a proposta da Contra- Interessada.
16. E não se diga que a lista de preços unitários respeita exclusivamente ao preço, uma vez que o preço dos materiais tem, que, aí, identificar o tipo, qualidade e natureza dos materiais.
17. Se a Contra-Interessada apresenta um preço para o tipo de betão C 122/15 na lista de preços unitários, tem que se considerar que é este tipo de betão que se propõe aplicar na execução da obra e não outro.
18. A conduta da Recorrente não se enquadra em nenhuma das causas de exclusão previstas no artº 70º CCP.
19. A declaração genérica de aceitação do caderno de encargos permite “compensar” a incongruência do documento “memória descritiva e justificativa”.
20. Se é certo que a declaração de aceitação não pode cobrir desconformidades específicas com as peças do procedimento a verdade é que, essa declaração de aceitação tem que servir para algo, designadamente, para interpretar a proposta contratual.
21. O disposto na Cláusula 3ª do Caderno de Encargos (com a epígrafe “Interpretação dos documentos que regem a empreitada”), em consonância com o disposto no art.º 96º n.º 2 e 5 do Cód. Contratos Públicos, prevê que em caso de divergência prevalece o previsto no projeto de execução e mapa de quantidades (enquanto integrante do Caderno de Encargos), em detrimento do previsto na proposta.
22. E, se dúvidas existissem, então seria curial e exigível a produção de prova nos autos sobre essa controvérsia.
23. O júri solicitou esclarecimentos à CI após a pronúncia apresentada pela A., ao abrigo do disposto no artigo 72.º n.º 1 do Código dos Contratos Públicos (CCP).
24. A CI esclareceu em 4.10.2023 e em 6 de Outubro de 2023 que cumpriria rigorosamente as quantidades, medidas e normas expressas em Caderno de Encargos que serviu de base para a apresentação da nossa proposta nos termos do disposto no artigo 72.º n.º 2 do CCP.
25. O pedido de esclarecimentos formulado pelo júri à CI ao abrigo do disposto no artigo 72º, nº 2, do CCP é legal.
26. Os arts.º 72º n.º 2 e 96º n.º 2 al e) do Cód. Contratos Públicos, dispõem que fazem parte da proposta e do contrato, os esclarecimentos prestados sobre a proposta adjudicada.
27. Não obstante a Recorrente defender a legalidade do acto impugnado a sentença recorrida decidiu anular esse acto, bem como o contrato celebrado.
28. O Tribunal a quo deveria discricionariamente e por conhecimento oficioso ter utilizado os poderes jurisdicionais conferidos pelo artº 283º nº 4 CCP para afastar o efeito anulatório do contrato, ponderando os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do ato procedimental em causa, bem como a desproporção da anulação do contrato e a violação da boa-fé.
29. São superiores os prejuízos que para a Recorrente decorrem da anulação do contrato, em confronto com os prejuízos da Recorrida com a não adjudicação, e porque os vícios que afetam o acto não são decisivos na avaliação das propostas, revela-se desproporcionada a anulação do contrato, devendo operar o seu afastamento, nos termos do disposto no artigo 283.º, n.º 4, do CCP.
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