Acórdão nº 01691/19.4BEPRT de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 24-10-2024
| Data de Julgamento | 24 Outubro 2024 |
| Número Acordão | 01691/19.4BEPRT |
| Ano | 2024 |
| Órgão | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I. Relatório
1. AA, com demais sinais nos autos, intentou a presente ação administrativa contra ACES Porto Ocidental – Agrupamento de Centros de Saúde e Junta Médica realizada na ACES Porto Ocidental, com demais sinais nos autos, pedindo que fosse declarado nulo ou anulável o atestado médico de incapacidade multiuso datado de 19/03/2019, emitido na sequência de Junta Médica constituída nessa data na Unidade de Saúde Pública do ACES e ser tal Junta Médica condenada a emitir novo atestado médico de incapacidade multiuso, atribuindo a mesma incapacidade com o preenchimento do campo relativo à anterior incapacidade atribuída pela Junta Médica em 2005.
Alega, em suma, que o ato impugnado padece de vício de forma previsto no artigo 151.º do Código de Procedimento Administrativo e de violação de lei nos termos nomeadamente do Decreto-Lei n.º 202/96, com a redação do Decreto-Lei n.º 291/2009, sendo o ato impugnado nulo nos termos das alíneas d) do n.º 2 do artigo 161.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA) ou, pelo menos, anulável nos termos do n.º 1 do artigo 163.º do CPA.
2.Por sentença de 07/10/2020, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto absolveu o Réu da instância por verificação da exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado.
3. Interposto recurso da sentença pela Autora AA, o Tribunal Central Administrativo Norte, por acórdão proferido em 19/03/2021, negou provimento à sua apelação e manteve o saneador/sentença do TAF do Porto, que julgou verificada a exceção de «inimpugnabilidade do ato».
4. Deste acórdão do TCAN, a Autora AA interpõe a presente revista, apresentando alegações com as seguintes Conclusões:
«1- São três as questões a apreciar no presente recurso:
- Da ocorrência ou não ocorrência da exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato/omissão, por dele não ter sido previamente apresentado recurso hierárquico necessário para o diretor-geral da Saúde.
- Do não conhecimento da nulidade do ato por suposta existência da invocada exceção dilatória.
- Da ocorrência ou não da invocada nulidade.
2- Como questão prévia, nos termos e para os efeitos do nº 1 do Artigo 150º do C.P.T.A., importa desde já suscitar que no presente Recurso de Revista está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica e social, assume importância fundamental para evitar dissonâncias interpretativas que ponham em causa a boa aplicação do direito e previnam um tratamento não igualitário de casos análogo, os quais se acredita que são em grande número, porque contendem com todas as pessoas que, vítimas de doença ou de acidente, se vêm diminuídas, com carácter permanente, na sua capacidade.
3- Não se belisca aqui, e nunca se beliscou nestes autos, o critério médico utilizado na fixação da incapacidade. Esta não é posta em causa.
4- Está em causa, portanto a sindicância da omissão praticada pela Junta Médica no preenchimento do atestado médico multiuso ao não fazer constar a taxa de incapacidade anteriormente fixada (no campo expressamente para tal destinado), tendo-se apenas inserido o resultado da nova avaliação.
5- A questão jurídica de fundo é esta: o preenchimento do campo respeitante à declaração prevista no art.º. 4º, nº 7 do Dec. Lei 202/96, envolve uma ponderação/avaliação da junta médica? Ou, ao invés, num procedimento de reavaliação, está a Junta Médica obrigada à inserção/transcrição do grau de incapacidade anterior?
6- Note-se que o entendimento que o Supremo Tribunal Administrativo venha a sufragar pode consubstanciar um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos (que são numerosos) dado a especial relevância do documento oficial, que atesta o grau de incapacidade de uma pessoa, para os fins legalmente previstos.
7- A insegurança jurídica subjacente à questão a resolver é agravada pelo facto de as instâncias terem sufragado uma interpretação que não encontra qualquer eco nas diretrizes, amplamente divulgadas, da Direção Geral de Saúde no sentido de obrigatoriedade de inclusão, por parte da Junta Médica, em processo de reavaliação, do campo relativo ao grau de incapacidade anterior (como explicitaremos infra).
8- A admissão deste recurso é claramente necessária para uma melhor interpretação e aplicação do direito positivo, correspondendo ainda à clarificação da possibilidade do exercício adjetivo desse mesmo direito por parte da Recorrente, já que, a questão de mérito não foi sequer conhecida por qualquer das instâncias, que com base numa interpretação da questão, que não sufragamos, a arredaram da sindicância judiciária.
9- Perante a incerteza em torno das regras de preenchimento de um atestado multiusos à luz do Dec. Lei 202/96 de 23/10 é manifesta a importância de intervenção do STA para consolidar o regime de impugnação de uma conduta omissiva, por parte da Junta Médica, pelo facto de não fazer constar, no campo a ele destinado, o anterior grau de incapacidade no documento, a que era obrigada.
10- É, pois, fundamental, que se aborde e resolva a questão nesta suprema instância, a bem da salvaguarda da Justiça que assiste a cidadãos portadores de incapacidade, em resultado de doenças graves de que padecem, como é o caso da Recorrente.
11- Salvo todo o devido respeito pelas doutas decisões proferidas, a recorrente não se pode com elas conformar, entendendo que, como para si é evidente e cristalino, o objeto da ação e do subsequente recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo, não se enquadra na norma contida no artigo 5º do Dec. Lei 202/96 de 23/10, com a redação do Dec.-Lei 291/2009, a qual, em ambas as decisões recorridas serviu de fundamento para julgar verificada a exceção da inimpugnabilidade do ato, com a subsequente absolvição da Ré da Instância.
12- Da letra da lei parece resultar, de forma clara, que o recurso hierárquico necessário para o diretor – geral de Saúde refere-se, unicamente, ao resultado da avaliação da incapacidade.
13- A redação dos nºs 2 e 3 do artigo 5º, resulta em total consonância com o nº 1 quando refere “recurso hierárquico necessário”, pois o mesmo reporta-se, exclusivamente, à discordância do avaliado quanto à percentagem de incapacidade atribuída pela junta médica, daí a possível reavaliação por nova junta médica, integrada por dois vogais que não tenham participado na avaliação impugnada.
14- O que está em causa, ab initio, nestes autos, não é qualquer juízo médico, mas tão só a omissão por quem preencheu o formulário, de colocar, no campo próprio, o resultado da avaliação anterior, tal como era obrigado, existindo no formulário tal campo precisamente para esse fim.
15- Deve considerar-se subsumido, por interpretação extensiva ou analógica, nesta previsão/imposição de recurso hierárquico aquelas hipóteses de conduta omissiva (em que a Junta Médica não insere o grau de incapacidade primitivo, limitando-se a fazer constar o resultado da reavaliação)? É óbvio que não.
16- A inicial exceção da inimpugnabilidade do ato, face ao objeto da ação e subsequente recurso, é de per si questão a ser conhecida por este Venerando Supremo Tribunal, pois que, para além de ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, trata questão que merece um consenso em termos de servir de orientação, tanto para as Entidades que lidam com a saúde (como o Ministério da Saúde e Direção Geral de Saúde, cujas orientações foram contrariadas nos arestos da 1.ª e 2.º Instância), como para os Cidadãos, que merecem uma melhor e mais uniforme aplicação do direito e um tratamento igualitário à luz do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.
17- A circunstância de haver sido entendido pelas instâncias, que ocorre a exceção da inimpugnabilidade do ato, quando o que se sindica não é a percentagem de incapacidade atribuída pela reavaliação, limita de forma inconstitucional o direito da recorrente e de todos quantos na mesma situação se encontrarem, de reagirem contra atos da administração violadores dos seus direitos, escapando dessa forma ao controlo judicial, promovido pela respetiva sindicância.
18- Do mesmo modo, a questão de fundo ou mérito, tratada nos presentes autos, assume também ela relevância jurídica ou social de importância fundamental e claramente necessária para melhor aplicação do direito, porquanto através da prolação de Acórdão deste Supremo Tribunal, melhor ficará esclarecida a questão da interpretação dos artigos 4º e 5º do Dec. Lei 291/2009.
19- Entendeu-se no douto Acórdão recorrido que o preenchimento do campo respeitante à declaração prevista no art.º. 4º, nº 7 do Dec. Lei 202/96, envolve também uma ponderação/avaliação da junta médica e que, portanto, também nesse concreto aspeto, em caso de discordância por parte do avaliado, teria também de ser interposto recurso hierárquico necessário para diretor-geral da Saúde, no prazo de 30 dias.
20- A própria sistemática do diploma conduz inequivocamente à solução de que o artigo 5º, relativo aos recursos, “hierárquico necessário para o diretor-geral” previsto no nº 1 e “recurso contencioso, nos termos gerais” previsto no nº 3, se referem unicamente à discordância quanto ao valor (percentagem) da incapacidade atribuída pela junta médica, dele sendo excluídos todas as restantes sindicâncias.
Isto porque o artigo 4º tem como título “Avaliação da Incapacidade” e o artigo 5º “Recursos” (relativos, tão só, à atribuição dessa incapacidade – dizemos nós).
21- Este entendimento encontra ainda suporte no nº 9 do artigo 4º que efetivamente exclui qualquer tipo de ponderação, quanto ao preenchimento do atestado multiusos no que se refere à anterior incapacidade.
22- Da Lei, da sua letra, do seu espírito, e da lógica a ela imanente, apenas pode extrair-se que:
- Se a discordância do avaliado disser respeito à avaliação da percentagem da incapacidade...
I. Relatório
1. AA, com demais sinais nos autos, intentou a presente ação administrativa contra ACES Porto Ocidental – Agrupamento de Centros de Saúde e Junta Médica realizada na ACES Porto Ocidental, com demais sinais nos autos, pedindo que fosse declarado nulo ou anulável o atestado médico de incapacidade multiuso datado de 19/03/2019, emitido na sequência de Junta Médica constituída nessa data na Unidade de Saúde Pública do ACES e ser tal Junta Médica condenada a emitir novo atestado médico de incapacidade multiuso, atribuindo a mesma incapacidade com o preenchimento do campo relativo à anterior incapacidade atribuída pela Junta Médica em 2005.
Alega, em suma, que o ato impugnado padece de vício de forma previsto no artigo 151.º do Código de Procedimento Administrativo e de violação de lei nos termos nomeadamente do Decreto-Lei n.º 202/96, com a redação do Decreto-Lei n.º 291/2009, sendo o ato impugnado nulo nos termos das alíneas d) do n.º 2 do artigo 161.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA) ou, pelo menos, anulável nos termos do n.º 1 do artigo 163.º do CPA.
2.Por sentença de 07/10/2020, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto absolveu o Réu da instância por verificação da exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado.
3. Interposto recurso da sentença pela Autora AA, o Tribunal Central Administrativo Norte, por acórdão proferido em 19/03/2021, negou provimento à sua apelação e manteve o saneador/sentença do TAF do Porto, que julgou verificada a exceção de «inimpugnabilidade do ato».
4. Deste acórdão do TCAN, a Autora AA interpõe a presente revista, apresentando alegações com as seguintes Conclusões:
«1- São três as questões a apreciar no presente recurso:
- Da ocorrência ou não ocorrência da exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato/omissão, por dele não ter sido previamente apresentado recurso hierárquico necessário para o diretor-geral da Saúde.
- Do não conhecimento da nulidade do ato por suposta existência da invocada exceção dilatória.
- Da ocorrência ou não da invocada nulidade.
2- Como questão prévia, nos termos e para os efeitos do nº 1 do Artigo 150º do C.P.T.A., importa desde já suscitar que no presente Recurso de Revista está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica e social, assume importância fundamental para evitar dissonâncias interpretativas que ponham em causa a boa aplicação do direito e previnam um tratamento não igualitário de casos análogo, os quais se acredita que são em grande número, porque contendem com todas as pessoas que, vítimas de doença ou de acidente, se vêm diminuídas, com carácter permanente, na sua capacidade.
3- Não se belisca aqui, e nunca se beliscou nestes autos, o critério médico utilizado na fixação da incapacidade. Esta não é posta em causa.
4- Está em causa, portanto a sindicância da omissão praticada pela Junta Médica no preenchimento do atestado médico multiuso ao não fazer constar a taxa de incapacidade anteriormente fixada (no campo expressamente para tal destinado), tendo-se apenas inserido o resultado da nova avaliação.
5- A questão jurídica de fundo é esta: o preenchimento do campo respeitante à declaração prevista no art.º. 4º, nº 7 do Dec. Lei 202/96, envolve uma ponderação/avaliação da junta médica? Ou, ao invés, num procedimento de reavaliação, está a Junta Médica obrigada à inserção/transcrição do grau de incapacidade anterior?
6- Note-se que o entendimento que o Supremo Tribunal Administrativo venha a sufragar pode consubstanciar um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos (que são numerosos) dado a especial relevância do documento oficial, que atesta o grau de incapacidade de uma pessoa, para os fins legalmente previstos.
7- A insegurança jurídica subjacente à questão a resolver é agravada pelo facto de as instâncias terem sufragado uma interpretação que não encontra qualquer eco nas diretrizes, amplamente divulgadas, da Direção Geral de Saúde no sentido de obrigatoriedade de inclusão, por parte da Junta Médica, em processo de reavaliação, do campo relativo ao grau de incapacidade anterior (como explicitaremos infra).
8- A admissão deste recurso é claramente necessária para uma melhor interpretação e aplicação do direito positivo, correspondendo ainda à clarificação da possibilidade do exercício adjetivo desse mesmo direito por parte da Recorrente, já que, a questão de mérito não foi sequer conhecida por qualquer das instâncias, que com base numa interpretação da questão, que não sufragamos, a arredaram da sindicância judiciária.
9- Perante a incerteza em torno das regras de preenchimento de um atestado multiusos à luz do Dec. Lei 202/96 de 23/10 é manifesta a importância de intervenção do STA para consolidar o regime de impugnação de uma conduta omissiva, por parte da Junta Médica, pelo facto de não fazer constar, no campo a ele destinado, o anterior grau de incapacidade no documento, a que era obrigada.
10- É, pois, fundamental, que se aborde e resolva a questão nesta suprema instância, a bem da salvaguarda da Justiça que assiste a cidadãos portadores de incapacidade, em resultado de doenças graves de que padecem, como é o caso da Recorrente.
11- Salvo todo o devido respeito pelas doutas decisões proferidas, a recorrente não se pode com elas conformar, entendendo que, como para si é evidente e cristalino, o objeto da ação e do subsequente recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo, não se enquadra na norma contida no artigo 5º do Dec. Lei 202/96 de 23/10, com a redação do Dec.-Lei 291/2009, a qual, em ambas as decisões recorridas serviu de fundamento para julgar verificada a exceção da inimpugnabilidade do ato, com a subsequente absolvição da Ré da Instância.
12- Da letra da lei parece resultar, de forma clara, que o recurso hierárquico necessário para o diretor – geral de Saúde refere-se, unicamente, ao resultado da avaliação da incapacidade.
13- A redação dos nºs 2 e 3 do artigo 5º, resulta em total consonância com o nº 1 quando refere “recurso hierárquico necessário”, pois o mesmo reporta-se, exclusivamente, à discordância do avaliado quanto à percentagem de incapacidade atribuída pela junta médica, daí a possível reavaliação por nova junta médica, integrada por dois vogais que não tenham participado na avaliação impugnada.
14- O que está em causa, ab initio, nestes autos, não é qualquer juízo médico, mas tão só a omissão por quem preencheu o formulário, de colocar, no campo próprio, o resultado da avaliação anterior, tal como era obrigado, existindo no formulário tal campo precisamente para esse fim.
15- Deve considerar-se subsumido, por interpretação extensiva ou analógica, nesta previsão/imposição de recurso hierárquico aquelas hipóteses de conduta omissiva (em que a Junta Médica não insere o grau de incapacidade primitivo, limitando-se a fazer constar o resultado da reavaliação)? É óbvio que não.
16- A inicial exceção da inimpugnabilidade do ato, face ao objeto da ação e subsequente recurso, é de per si questão a ser conhecida por este Venerando Supremo Tribunal, pois que, para além de ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, trata questão que merece um consenso em termos de servir de orientação, tanto para as Entidades que lidam com a saúde (como o Ministério da Saúde e Direção Geral de Saúde, cujas orientações foram contrariadas nos arestos da 1.ª e 2.º Instância), como para os Cidadãos, que merecem uma melhor e mais uniforme aplicação do direito e um tratamento igualitário à luz do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.
17- A circunstância de haver sido entendido pelas instâncias, que ocorre a exceção da inimpugnabilidade do ato, quando o que se sindica não é a percentagem de incapacidade atribuída pela reavaliação, limita de forma inconstitucional o direito da recorrente e de todos quantos na mesma situação se encontrarem, de reagirem contra atos da administração violadores dos seus direitos, escapando dessa forma ao controlo judicial, promovido pela respetiva sindicância.
18- Do mesmo modo, a questão de fundo ou mérito, tratada nos presentes autos, assume também ela relevância jurídica ou social de importância fundamental e claramente necessária para melhor aplicação do direito, porquanto através da prolação de Acórdão deste Supremo Tribunal, melhor ficará esclarecida a questão da interpretação dos artigos 4º e 5º do Dec. Lei 291/2009.
19- Entendeu-se no douto Acórdão recorrido que o preenchimento do campo respeitante à declaração prevista no art.º. 4º, nº 7 do Dec. Lei 202/96, envolve também uma ponderação/avaliação da junta médica e que, portanto, também nesse concreto aspeto, em caso de discordância por parte do avaliado, teria também de ser interposto recurso hierárquico necessário para diretor-geral da Saúde, no prazo de 30 dias.
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21- Este entendimento encontra ainda suporte no nº 9 do artigo 4º que efetivamente exclui qualquer tipo de ponderação, quanto ao preenchimento do atestado multiusos no que se refere à anterior incapacidade.
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