Acórdão nº 01318/16.6BEBRG de Tribunal Central Administrativo Norte, 22-10-2021
| Data de Julgamento | 22 Outubro 2021 |
| Número Acordão | 01318/16.6BEBRG |
| Ano | 2021 |
| Órgão | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1 . N., residente na Rua (…), inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga, datada de 6 de Novembro de 2019, que, no âmbito da acção administrativa (responsabilidade extracontratual do Estado e Pessoas Colectivas de Direito Público) instaurada contra o MUNICÍPIO (...), concluindo pela verificação da excepção peremptória de prescrição, absolveu o Réu do pedido (condenação do Réu Município a pagar-lhe a quantia de €12.967,49, acrescida de juros, desde a data da citação, até ao efectivo e integral pagamento).
*
Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões:
"I. Interpõe-se recurso da decisão proferida pelo Tribunal a quo que, em sede de despacho saneador, proferiu sentença, absolvendo a Ré, ora Recorrida do pedido, e declarando assim, a prescrição para intentar a acção judicial.
II. Entende a Recorrente que os argumentos trazidos à liça pelo Tribunal a quo para fundamentar a sua decisão não subjazem ao regime legal aplicável, impugnando-se por conseguinte, o ponto 4. da matéria de facto dada como provada no saneador-sentença e bem assim a matéria de direito que lhe subjaz.
III. Por este motivo, mais não resta à Recorrente do que lançar mão do recurso que ora se interpõe.
IV. Em primeiro lugar, o facto dado como provado no ponto 4. da decisão que ora se recorre, não o poderia ter sido, ou pelo menos na extensão com que se apresenta.
V. Foi dado como provado que [transcrição da decisão recorrida]:
“4. Em 07.06.2006, por ofício n.º1856, a CCDR-N emitiu parecer desfavorável sobre o PIP apresentado, onde se evidencia o seguinte: “(…) Reportando-me ao solicitado pelo ofício n.º 5846 de 31 de maio de 2006, P.N 65/06 – Req. N.º 4797/06, informo V. Exa. que em cumprimento do estipulado no n.º 1 do artigo 9.º do RJUE e no estrito âmbito do Domínio Hídrico (DH), a pretensão tem que obedecer a esse regime jurídico (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro e DL n.º 46/94, de 22 de fevereiro), nomeadamente quanto a afastamentos (de 10 metros sem necessidade de licença ou até 5 metros com prévia licença destes serviços) às linhas de água, nomeadamente à referenciada pelos serviços municipais, a que se condiciona o parecer favorável. Mais informo V. Exa. que não abrange vedações (…)” (cfr. documento 3 junto à PI, de fls. 14 e 15 do suporte físico dos autos; e documento de fls. 33 do PA referente ao Processo 65/06);”
VI. Se analisado o mencionado ponto da matéria de facto dada como provada, denotamos que o mesmo parece crer dar a entender que o parecer emitido pela CCDR-N, em 07.06.2006, consubstancia um parecer desfavorável sobre o pedido de informação prévio apresentado pela Recorrente.
Ora,
VII. Tal facto não corresponde à verdade, pelo que, se consultado o documento n.º 3 junto com a Petição Inicial, que consta de fls. 14 e 15 dos autos de processo físico e bem assim se revisitada a fls. 33 do proc. Administrativo, denotamos que assim não é.
VIII. Tal parecer ressalva um conjunto de questões, designadamente, afastamento da linha de água, sendo que, a conclusão é que pese embora condicionado, o parecer é favorável e não desfavorável como dita a sentença proferida.
IX. Deste modo, sempre se dirá que este facto não deverá ser dado como provado, alterando-se por aquele em que se leia:
“4. Em 07.06.2006, por ofício n.º1856, a CCDR-N emitiu parecer favorável, embora condicionado, sobre o PIP apresentado, onde se evidencia o seguinte: “(…) Reportando-me ao solicitado pelo ofício n.º 5846 de 31 de maio de 2006, P.N 65/06 – Req. N.º 4797/06, informo V. Exa. que em cumprimento do estipulado no n.º 1 do artigo 9.º do RJUE e no estrito âmbito do Domínio Hídrico (DH), a pretensão tem que obedecer a esse regime jurídico (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro e DL n.º 46/94, de 22 de fevereiro), nomeadamente quanto a afastamentos (de 10 metros sem necessidade de licença ou até 5 metros com prévia licença destes serviços) às linhas de água, nomeadamente à referenciada pelos serviços municipais, a que se condiciona o parecer favorável. Mais informo V. Exa. que não abrange vedações (…)” (cfr. documento 3 junto à PI, de fls. 14 e 15 do suporte físico dos autos; e documento de fls. 33 do PA referente ao Processo 65/06);”
X. No mais, e relativamente à matéria de direito e subsunção factual que o Tribunal a quo levou a cabo na douta sentença proferida sempre diremos que igualmente não se poderá concordar.
XI. Tal subsunção ocorre, ainda que se desse como pacificamente aceite toda a matéria dada como provada.
XII. Ultrapassada a questão relativa ao ponto 4. da matéria de facto dada como provada, sempre diremos que incorreu o Tribunal a quo em erro quando entende que o acto impugnável pela Recorrente seria o acto/decisão proferida em 2007 e não o que foi efectivamente impugnado e que data de 2013.
XIII. Na verdade, o Tribunal a quo entende que o acto e decisão proferida em 2013 não consubstancia uma verdadeira decisão, e logo, carece de ser considerado como um acto administrativo impugnável.
XIV. O que não se crê.
XV. Entende a Recorrente que, só com o acto praticado em 2013, a Autora ora Recorrente vê a sua posição jurídica definida, contrariamente ao propugnado pelo Tribunal a quo, e igualmente defendido pela Recorrida.
XVI. Importa, em nosso entender, chamar à colação o conceito de acto administrativo para aferir se, a decisão impugnada em 2013, deverá – ou não – ser considerado como tal. Vejamos:
XVII. Na esteira do preconizado por Rogério Soares, o acto administrativo será aquele que se caracterize por ser uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração, no uso de poderes de direito administrativo, pela qual se produzem efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos.
XVIII. Daqui decorre desde logo que, um acto administrativo não pode ser considerado como uma sentença em que ocorrendo caso julgado, os efeitos são automaticamente produzidos.
XIX. Na verdade, e na concepção defendida pela Recorrente um acto administrativo reveste a característica da modificabilidade e da sua revogabilidade, característica que, no caso em apreço, se torna deveras relevante porque, se revisitarmos a factualidade, denotamos que entre 2007 e 2013, fruto das diversas comunicações, exposições, reclamações e bem assim fruto de todos os elementos novos que foram trazidos ao procedimento administrativo pela Recorrente, a Recorrida sempre poderia ter revogado o acto primeiramente praticado e praticar, em 2013, um acto ex novo, que deferisse a sua pretensão.
XX. Se assim ocorresse, não resultava qualquer dúvida que o acto praticado – de deferimento – consubstanciaria um verdadeiro acto administrativo.
XXI. Por que não ocorre de igual modo perante um acto de indeferimento? Veja-se que, até 2013, a Recorrente ficou na expectativa que a sua pretensão poderia efectivamente ser alterada, sendo que, só em 2013 se consolida a posição jurídica da Recorrente.
Mas mais,
XXII. Se aludirmos a uma outra característica do acto administrativo denotamos que, só em 2013, e após a fundamentação expendida pela divisão jurídica, a Recorrente percepciona – pese embora com a introdução de fundamentos novos – o motivo do indeferimento, algo que, efectivamente não ocorreu em 2007.
XXIII. Tal nos leva a crer que a necessidade de explicitar em 2013 decorre precisamente porque o acto emanado em 2007 era confuso e vago, bem assim, nulo, pelo que, apercebendo-se a Recorrida de tal facto, emenda a mão, indeferindo novamente.
XXIV. De referir por último, e de acordo com a doutrina propugnada por Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, o acto administrativo terá que revestir um carácter de autoridade, sendo esta característica que delimita o conceito de acto administrativo impugnável, dos conceitos de actos confirmatórios/confirmativos e actos executórios.
XXV. O acto praticado em 2013, questione-se, não detinha tal carácter? Estamos em crer que sim.
XXVI. Mas adiante-se que, ainda que assim não fosse – o que apenas academicamente admitimos – a lei prevê expressamente, ainda que a título excepcional, o regime de recorribilidade/impugnação de actos confirmativos e executórios, pelo que, ainda que se entendesse deste modo, as possibilidades da Recorrente não estariam vedadas, ainda que nos reportássemos ao acto praticado no ano de 2007.
XXVII. Todavia, assim não entendeu o Tribunal a quo, que lançando mão da sua fundamentação, tudo nos leva a crer que classificou esta decisão como – quanto muito – um acto confirmatório.
XXVIII. Tal como aludimos, não concordamos. E não concordamos porque se subsumirmos toda a factualidade à matéria de direito aqui mencionada não podemos retirar essa conclusão.
XXIX. Se analisarmos toda a documentação junta com o PA verificamos que o acto praticado e notificado à Recorrente em 2013 foi um acto inovador, face ao conjunto de requerimentos, explicações, reclamações que a Recorrente foi formulando precisamente desde o momento em que recepciona a comunicação em 2007.
XXX. Se o acto de 2007 fosse o verdadeiro acto impugnável e estivessem esgotados todas as vias de recurso da Recorrente, por que motivo a Recorrida foi respondendo, adiantado informações e explicações?
XXXI. Se o acto de indeferimento em 2007 se tivesse tornado como um acto definitivo, por que motivo em 2013 a Recorrida remete todo o processado para a divisão jurídica?
XXXII. Sublinhemos que, mesmo em 2007, foi conferido prazo à Recorrente para reformulação e apresentação do projecto, pelo que, em momento algum, aquele indeferimento seria o acto definitivo e assim o acto administrativo impugnável para efeito de contabilização do prazo de prescrição para...
I
RELATÓRIO
1 . N., residente na Rua (…), inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga, datada de 6 de Novembro de 2019, que, no âmbito da acção administrativa (responsabilidade extracontratual do Estado e Pessoas Colectivas de Direito Público) instaurada contra o MUNICÍPIO (...), concluindo pela verificação da excepção peremptória de prescrição, absolveu o Réu do pedido (condenação do Réu Município a pagar-lhe a quantia de €12.967,49, acrescida de juros, desde a data da citação, até ao efectivo e integral pagamento).
*
Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões:
"I. Interpõe-se recurso da decisão proferida pelo Tribunal a quo que, em sede de despacho saneador, proferiu sentença, absolvendo a Ré, ora Recorrida do pedido, e declarando assim, a prescrição para intentar a acção judicial.
II. Entende a Recorrente que os argumentos trazidos à liça pelo Tribunal a quo para fundamentar a sua decisão não subjazem ao regime legal aplicável, impugnando-se por conseguinte, o ponto 4. da matéria de facto dada como provada no saneador-sentença e bem assim a matéria de direito que lhe subjaz.
III. Por este motivo, mais não resta à Recorrente do que lançar mão do recurso que ora se interpõe.
IV. Em primeiro lugar, o facto dado como provado no ponto 4. da decisão que ora se recorre, não o poderia ter sido, ou pelo menos na extensão com que se apresenta.
V. Foi dado como provado que [transcrição da decisão recorrida]:
“4. Em 07.06.2006, por ofício n.º1856, a CCDR-N emitiu parecer desfavorável sobre o PIP apresentado, onde se evidencia o seguinte: “(…) Reportando-me ao solicitado pelo ofício n.º 5846 de 31 de maio de 2006, P.N 65/06 – Req. N.º 4797/06, informo V. Exa. que em cumprimento do estipulado no n.º 1 do artigo 9.º do RJUE e no estrito âmbito do Domínio Hídrico (DH), a pretensão tem que obedecer a esse regime jurídico (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro e DL n.º 46/94, de 22 de fevereiro), nomeadamente quanto a afastamentos (de 10 metros sem necessidade de licença ou até 5 metros com prévia licença destes serviços) às linhas de água, nomeadamente à referenciada pelos serviços municipais, a que se condiciona o parecer favorável. Mais informo V. Exa. que não abrange vedações (…)” (cfr. documento 3 junto à PI, de fls. 14 e 15 do suporte físico dos autos; e documento de fls. 33 do PA referente ao Processo 65/06);”
VI. Se analisado o mencionado ponto da matéria de facto dada como provada, denotamos que o mesmo parece crer dar a entender que o parecer emitido pela CCDR-N, em 07.06.2006, consubstancia um parecer desfavorável sobre o pedido de informação prévio apresentado pela Recorrente.
Ora,
VII. Tal facto não corresponde à verdade, pelo que, se consultado o documento n.º 3 junto com a Petição Inicial, que consta de fls. 14 e 15 dos autos de processo físico e bem assim se revisitada a fls. 33 do proc. Administrativo, denotamos que assim não é.
VIII. Tal parecer ressalva um conjunto de questões, designadamente, afastamento da linha de água, sendo que, a conclusão é que pese embora condicionado, o parecer é favorável e não desfavorável como dita a sentença proferida.
IX. Deste modo, sempre se dirá que este facto não deverá ser dado como provado, alterando-se por aquele em que se leia:
“4. Em 07.06.2006, por ofício n.º1856, a CCDR-N emitiu parecer favorável, embora condicionado, sobre o PIP apresentado, onde se evidencia o seguinte: “(…) Reportando-me ao solicitado pelo ofício n.º 5846 de 31 de maio de 2006, P.N 65/06 – Req. N.º 4797/06, informo V. Exa. que em cumprimento do estipulado no n.º 1 do artigo 9.º do RJUE e no estrito âmbito do Domínio Hídrico (DH), a pretensão tem que obedecer a esse regime jurídico (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro e DL n.º 46/94, de 22 de fevereiro), nomeadamente quanto a afastamentos (de 10 metros sem necessidade de licença ou até 5 metros com prévia licença destes serviços) às linhas de água, nomeadamente à referenciada pelos serviços municipais, a que se condiciona o parecer favorável. Mais informo V. Exa. que não abrange vedações (…)” (cfr. documento 3 junto à PI, de fls. 14 e 15 do suporte físico dos autos; e documento de fls. 33 do PA referente ao Processo 65/06);”
X. No mais, e relativamente à matéria de direito e subsunção factual que o Tribunal a quo levou a cabo na douta sentença proferida sempre diremos que igualmente não se poderá concordar.
XI. Tal subsunção ocorre, ainda que se desse como pacificamente aceite toda a matéria dada como provada.
XII. Ultrapassada a questão relativa ao ponto 4. da matéria de facto dada como provada, sempre diremos que incorreu o Tribunal a quo em erro quando entende que o acto impugnável pela Recorrente seria o acto/decisão proferida em 2007 e não o que foi efectivamente impugnado e que data de 2013.
XIII. Na verdade, o Tribunal a quo entende que o acto e decisão proferida em 2013 não consubstancia uma verdadeira decisão, e logo, carece de ser considerado como um acto administrativo impugnável.
XIV. O que não se crê.
XV. Entende a Recorrente que, só com o acto praticado em 2013, a Autora ora Recorrente vê a sua posição jurídica definida, contrariamente ao propugnado pelo Tribunal a quo, e igualmente defendido pela Recorrida.
XVI. Importa, em nosso entender, chamar à colação o conceito de acto administrativo para aferir se, a decisão impugnada em 2013, deverá – ou não – ser considerado como tal. Vejamos:
XVII. Na esteira do preconizado por Rogério Soares, o acto administrativo será aquele que se caracterize por ser uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração, no uso de poderes de direito administrativo, pela qual se produzem efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos.
XVIII. Daqui decorre desde logo que, um acto administrativo não pode ser considerado como uma sentença em que ocorrendo caso julgado, os efeitos são automaticamente produzidos.
XIX. Na verdade, e na concepção defendida pela Recorrente um acto administrativo reveste a característica da modificabilidade e da sua revogabilidade, característica que, no caso em apreço, se torna deveras relevante porque, se revisitarmos a factualidade, denotamos que entre 2007 e 2013, fruto das diversas comunicações, exposições, reclamações e bem assim fruto de todos os elementos novos que foram trazidos ao procedimento administrativo pela Recorrente, a Recorrida sempre poderia ter revogado o acto primeiramente praticado e praticar, em 2013, um acto ex novo, que deferisse a sua pretensão.
XX. Se assim ocorresse, não resultava qualquer dúvida que o acto praticado – de deferimento – consubstanciaria um verdadeiro acto administrativo.
XXI. Por que não ocorre de igual modo perante um acto de indeferimento? Veja-se que, até 2013, a Recorrente ficou na expectativa que a sua pretensão poderia efectivamente ser alterada, sendo que, só em 2013 se consolida a posição jurídica da Recorrente.
Mas mais,
XXII. Se aludirmos a uma outra característica do acto administrativo denotamos que, só em 2013, e após a fundamentação expendida pela divisão jurídica, a Recorrente percepciona – pese embora com a introdução de fundamentos novos – o motivo do indeferimento, algo que, efectivamente não ocorreu em 2007.
XXIII. Tal nos leva a crer que a necessidade de explicitar em 2013 decorre precisamente porque o acto emanado em 2007 era confuso e vago, bem assim, nulo, pelo que, apercebendo-se a Recorrida de tal facto, emenda a mão, indeferindo novamente.
XXIV. De referir por último, e de acordo com a doutrina propugnada por Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, o acto administrativo terá que revestir um carácter de autoridade, sendo esta característica que delimita o conceito de acto administrativo impugnável, dos conceitos de actos confirmatórios/confirmativos e actos executórios.
XXV. O acto praticado em 2013, questione-se, não detinha tal carácter? Estamos em crer que sim.
XXVI. Mas adiante-se que, ainda que assim não fosse – o que apenas academicamente admitimos – a lei prevê expressamente, ainda que a título excepcional, o regime de recorribilidade/impugnação de actos confirmativos e executórios, pelo que, ainda que se entendesse deste modo, as possibilidades da Recorrente não estariam vedadas, ainda que nos reportássemos ao acto praticado no ano de 2007.
XXVII. Todavia, assim não entendeu o Tribunal a quo, que lançando mão da sua fundamentação, tudo nos leva a crer que classificou esta decisão como – quanto muito – um acto confirmatório.
XXVIII. Tal como aludimos, não concordamos. E não concordamos porque se subsumirmos toda a factualidade à matéria de direito aqui mencionada não podemos retirar essa conclusão.
XXIX. Se analisarmos toda a documentação junta com o PA verificamos que o acto praticado e notificado à Recorrente em 2013 foi um acto inovador, face ao conjunto de requerimentos, explicações, reclamações que a Recorrente foi formulando precisamente desde o momento em que recepciona a comunicação em 2007.
XXX. Se o acto de 2007 fosse o verdadeiro acto impugnável e estivessem esgotados todas as vias de recurso da Recorrente, por que motivo a Recorrida foi respondendo, adiantado informações e explicações?
XXXI. Se o acto de indeferimento em 2007 se tivesse tornado como um acto definitivo, por que motivo em 2013 a Recorrida remete todo o processado para a divisão jurídica?
XXXII. Sublinhemos que, mesmo em 2007, foi conferido prazo à Recorrente para reformulação e apresentação do projecto, pelo que, em momento algum, aquele indeferimento seria o acto definitivo e assim o acto administrativo impugnável para efeito de contabilização do prazo de prescrição para...
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