Acórdão nº 01118/08 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 17-06-2009
| Data de Julgamento | 17 Junho 2009 |
| Número Acordão | 01118/08 |
| Ano | 2009 |
| Órgão | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I- RELATÓRIO
B…, com os sinais dos autos, interpõe recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, que rejeitou os pedidos A) a G) de condenação dos Réus, absolveu da Instância os Réus/Recorridos ESTADO PORTUGUÊS E MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e negou provimento ao recurso contencioso do indeferimento tácito do requerimento dirigido pelo Requerente, em 21.01.2000, à Secretaria do Estado da Educação.
Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:
I. O acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva que está consagrado no artº 20º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa, assegura a todos o acesso ao direito e aos tribunais, para defesa efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
II. A tutela jurisdicional efectiva implica a possibilidade de o Autor cumular pedidos.
III. Ora, atendendo ao facto de o Autor querer cumular vários pedidos, tal deve ser admitido no âmbito do presente recurso, como, aliás, entendeu o STJ.
IV. Esta ilação decorre da própria Constituição e é corroborada pela doutrina.
V. Para fundamentar esta tese basta ler o actual artº 4º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.
VI. O Tribunal recorrido não pode sem mais aceitar a tese de que a situação do A fica definida através do indeferimento tácito.
VII. De facto, atenta a matéria de facto provada, a situação é algo complexa e não pode ficar definida na forma proposta.
VIII. Salvo melhor opinião, atenta a situação de facto provada, o regime do DL 13/98 deverá ser aplicado analogicamente ao A..
IX. A situação do A. existia à data da publicação do DL 13/98, mas não foi regulada, pelo que estamos face a uma lacuna.
X. Face a tal situação há que integrar a mesma lacuna com recurso à analogia. De facto, o caso do A. não é previsto na lei e deve ser regulado segundo a norma aplicável aos casos análogos.
XI. Atenta toda a matéria de facto provada há no caso omisso procedência das razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei. De facto, a complementação visa uma igualdade entre funções e remunerações, que se aplica quer aos destacamentos, quer aos docentes remunerados pelos Governos ou entidades locais, quer ao A contratado por entidades locais, mas que “manteve-se a exercer exactamente as mesmas funções, auferindo somente as remunerações da parte alemã.” Quesito 20.
XII. Na falta de caso análogo, a situação é resolvida segundo a norma que o próprio intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema.
XIII. Ora, atentas todas as situações acima citadas é de eminente Justiça, que o A. tenha direito a CGA e ADSE.
XIV. Acresce que não foi o A. quem criou o sistema e que foi o ME que criou a presente situação.
XV. O A. era sem qualquer dúvida um trabalhador, que com sujeição a hierarquia estava vinculado ao ME, que dentro das suas componentes salariais auferia uma complementação.
XVI. De facto, o A. sempre concorreu e foi reconduzido no seu posto por concurso.
XVII. O A. pretende no presente recurso que lhe seja reconhecido o mais básico dos direitos, a saber a possibilidade de proceder a descontos sociais obrigatórios para a CGA, ADSE, Montepio de Servidores do Estado e a continuação do pagamento e da retribuição do seu trabalho, pois continua a exercer as mesmas funções públicas.
XVIII. Assim, verifica-se que o A. mantém a mesma situação que tinha antes de 1998, não recebendo no entanto qualquer remuneração nem tendo a possibilidade de descontar para a CGA em Portugal.
XIX. O facto de poder existir alguma complexidade na vinculação de trabalhadores no estrangeiro ao Estado Português, não exime este das suas obrigações, acresce que a ADSE e a CGA cobrem a situação, não só de funcionários públicos, mas também de outros que para ela contribuem ou mesmo de instituições que se fundiram na CGA.
XX. A conduta do ME e do Governo ao praticar os supra descritos violou a Lei, estando o acto ferido de ilegalidade, na vertente de violação da prossecução do interesse público.
XXI. A Administração violou igualmente o artº 4º do CPA.
XXII. De facto, a actual conduta do Ministério viola as normas constitucionais referentes ao artº 74º, alíneas h) a j).
XXIII. O artº 9º da Constituição da República Portuguesa foi igualmente violado, pois a actual conduta do ME não assegura o cumprimento das tarefas fundamentais do Estado, nomeadamente a estabelecida no artº 9º, alínea F “Assegurar o ensino e a valorização permanente, defender o uso e promover a difusão internacional da língua portuguesa”.
XXIV. Por sua vez, os artº 13º e 5 da CRP foram igualmente violados.
XXV. De facto, a decisão de não atribuir a complementação viola o princípio da igualdade, sob a sua faceta de que a um trabalho igual deve corresponder salário igual.
XXVI. Foi, aliás, esta imposição constitucional, que levou o ME a atribuir esta complementação. Sendo todo o ensino português coordenado pelo ME e sendo os professores avaliados, orientados e respondendo perante o ME, não se pode verificar uma desigualdade gritante salarial na mesma função material.
XXVII. A situação da “complementação” ou “compensação” não foi criada pelo A., sendo antes consequência de um status quo indeterminado, que se prolongou ao longo dos anos.
XXVIII. Ora, foi o ME que atribuiu aos seus funcionários este subsídio, pelo que não pode através da publicação do DL 13/98 e de actos administrativos, violar e lesar direitos anteriormente atribuídos, com a importância do Direito Constitucional à cobertura social na velhice e doença, nomeadamente criando a situação paradoxal de o A. não ter qualquer sistema de previdência e de protecção social (CGA e ADSE), pois o ME não fez quaisquer descontos para entidades privadas.
XXIX. A posição do Ministério da Educação foi de pura e simplesmente deixar de pagar ao A. sem lhe dar qualquer explicação, sem fundamentar o seu acto e sem responder às suas exposições.
XXX. A única forma de aplicar justiça no presente processo será integrar a presente lacuna nos termos supra expostos, seja através da analogia, seja segundo a norma que o próprio intérprete criaria se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema.
XXXI. O A. vem intentar esta acção com base no recurso contencioso de anulação de acto tácito, cumulando com o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado (CPA artº 4º, nº 2 a)).
1º. A douta decisão recorrida não padece de qualquer vício, aliás, tão pouco evidenciado nas alegações de recurso.
2º. Antes e de acordo com a factualidade e demais elementos que relevam dos autos, fez correcta aplicação dos preceitos legais ao caso aplicáveis, designadamente quando considerou o Estado parte ilegítima no presente procedimento.
3º. E isto, desde logo, porque tratando-se aquele de uma pessoa colectiva, não pode praticar actos válidos jurídicos senão através dos respectivos órgãos.
4º. E, sendo certo, por outro lado, que na relação material controvertida em concreto, o Estado não detém interesse autónomo conflituante que legitime a sua intervenção, pois que estando aqui em causa pedido consubstanciado na anulação de indeferimento tácito da autoria da Secretaria de Estado da Educação, apenas esta detém legitimidade para o efeito.
5º. Assim sendo, a douta decisão sob recurso, ao menos no que se reporta à questão da ilegitimidade passiva do Estado, deverá ser mantida na íntegra.
Colhidos os vistos legais, cabe agora decidir.
O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:
1. O RECORRENTE é licenciado em Teologia tendo concluído também o Curso de Qualificações em Ciências da Educação (grupo de docência CE1) na Universidade Aberta.
2. O RECORRENTE iniciou a sua função como docente na Área de Frankfurt - nas escolas secundárias de Bad Wildung e Hessich Lichtenau Dienieltadr - Wrexen em Abril de 1980.
3. O Recorrente era contratado pelas autoridades Alemãs - doc. anexos.
4. A administração alemã suportava o encargo da remuneração principal.
5. A administração portuguesa suportava o encargo da complementação do vencimento pago pela administração alemã a fim de equiparar a remuneração dos docentes colocados na área de inteira responsabilidade portuguesa.
6. A contratação do Recorrente foi sucessivamente renovada até 1998 para o desempenho docente na área Consular de Frankfurt.
7. O RECORRENTE sempre contribuiu até 31.08.98 para a Caixa Geral de Aposentações, para o Ex Montepio dos Servidores do Estado (hoje CGA sobrevivência) bem como para a ADSE, tendo o n.° 868773300 e 868773300/SS, sendo-lhe feitos os descontos sociais obrigatórios.
8. O RECORRENTE também pagava impostos decorrentes do seu vencimento ao Estado Português segundo a Lei 37/83 de 21 de Outubro até 31.08.98, sendo-lhe feitos os descontos obrigatórios.
9. Conforme despacho ministerial de 1982 o RECORRENTE auferiu desde o ano lectivo de 1983 do ME “complementação”, “complemento” ou “completação” de vencimento, que era variável conforme os cálculos efectuados trimestralmente pelo responsável do SARE no Consulado Geral de Frankfurt (vide doc. referente a forma de cálculo) e comunicados por carta aos professores (vide circular CGE de 24.10.82 e de 10.11.82, bem como circular da directora Geral da DGEE de 24.10.88 (Dr.ª C…).
10. Este complemento do vencimento a cargo do Governo Português aos remunerados pelas autoridades alemãs foi pago numa primeira fase pelo SARE (Serviço de Apoio Regional de Ensino, no Consulado de Frankfurt) e a partir de 1992 directamente pelos serviços centrais do DEB/NEPE (Núcleo de Ensino Português no Estrangeiro) em Lisboa.
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I- RELATÓRIO
B…, com os sinais dos autos, interpõe recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, que rejeitou os pedidos A) a G) de condenação dos Réus, absolveu da Instância os Réus/Recorridos ESTADO PORTUGUÊS E MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e negou provimento ao recurso contencioso do indeferimento tácito do requerimento dirigido pelo Requerente, em 21.01.2000, à Secretaria do Estado da Educação.
Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:
I. O acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva que está consagrado no artº 20º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa, assegura a todos o acesso ao direito e aos tribunais, para defesa efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
II. A tutela jurisdicional efectiva implica a possibilidade de o Autor cumular pedidos.
III. Ora, atendendo ao facto de o Autor querer cumular vários pedidos, tal deve ser admitido no âmbito do presente recurso, como, aliás, entendeu o STJ.
IV. Esta ilação decorre da própria Constituição e é corroborada pela doutrina.
V. Para fundamentar esta tese basta ler o actual artº 4º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.
VI. O Tribunal recorrido não pode sem mais aceitar a tese de que a situação do A fica definida através do indeferimento tácito.
VII. De facto, atenta a matéria de facto provada, a situação é algo complexa e não pode ficar definida na forma proposta.
VIII. Salvo melhor opinião, atenta a situação de facto provada, o regime do DL 13/98 deverá ser aplicado analogicamente ao A..
IX. A situação do A. existia à data da publicação do DL 13/98, mas não foi regulada, pelo que estamos face a uma lacuna.
X. Face a tal situação há que integrar a mesma lacuna com recurso à analogia. De facto, o caso do A. não é previsto na lei e deve ser regulado segundo a norma aplicável aos casos análogos.
XI. Atenta toda a matéria de facto provada há no caso omisso procedência das razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei. De facto, a complementação visa uma igualdade entre funções e remunerações, que se aplica quer aos destacamentos, quer aos docentes remunerados pelos Governos ou entidades locais, quer ao A contratado por entidades locais, mas que “manteve-se a exercer exactamente as mesmas funções, auferindo somente as remunerações da parte alemã.” Quesito 20.
XII. Na falta de caso análogo, a situação é resolvida segundo a norma que o próprio intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema.
XIII. Ora, atentas todas as situações acima citadas é de eminente Justiça, que o A. tenha direito a CGA e ADSE.
XIV. Acresce que não foi o A. quem criou o sistema e que foi o ME que criou a presente situação.
XV. O A. era sem qualquer dúvida um trabalhador, que com sujeição a hierarquia estava vinculado ao ME, que dentro das suas componentes salariais auferia uma complementação.
XVI. De facto, o A. sempre concorreu e foi reconduzido no seu posto por concurso.
XVII. O A. pretende no presente recurso que lhe seja reconhecido o mais básico dos direitos, a saber a possibilidade de proceder a descontos sociais obrigatórios para a CGA, ADSE, Montepio de Servidores do Estado e a continuação do pagamento e da retribuição do seu trabalho, pois continua a exercer as mesmas funções públicas.
XVIII. Assim, verifica-se que o A. mantém a mesma situação que tinha antes de 1998, não recebendo no entanto qualquer remuneração nem tendo a possibilidade de descontar para a CGA em Portugal.
XIX. O facto de poder existir alguma complexidade na vinculação de trabalhadores no estrangeiro ao Estado Português, não exime este das suas obrigações, acresce que a ADSE e a CGA cobrem a situação, não só de funcionários públicos, mas também de outros que para ela contribuem ou mesmo de instituições que se fundiram na CGA.
XX. A conduta do ME e do Governo ao praticar os supra descritos violou a Lei, estando o acto ferido de ilegalidade, na vertente de violação da prossecução do interesse público.
XXI. A Administração violou igualmente o artº 4º do CPA.
XXII. De facto, a actual conduta do Ministério viola as normas constitucionais referentes ao artº 74º, alíneas h) a j).
XXIII. O artº 9º da Constituição da República Portuguesa foi igualmente violado, pois a actual conduta do ME não assegura o cumprimento das tarefas fundamentais do Estado, nomeadamente a estabelecida no artº 9º, alínea F “Assegurar o ensino e a valorização permanente, defender o uso e promover a difusão internacional da língua portuguesa”.
XXIV. Por sua vez, os artº 13º e 5 da CRP foram igualmente violados.
XXV. De facto, a decisão de não atribuir a complementação viola o princípio da igualdade, sob a sua faceta de que a um trabalho igual deve corresponder salário igual.
XXVI. Foi, aliás, esta imposição constitucional, que levou o ME a atribuir esta complementação. Sendo todo o ensino português coordenado pelo ME e sendo os professores avaliados, orientados e respondendo perante o ME, não se pode verificar uma desigualdade gritante salarial na mesma função material.
XXVII. A situação da “complementação” ou “compensação” não foi criada pelo A., sendo antes consequência de um status quo indeterminado, que se prolongou ao longo dos anos.
XXVIII. Ora, foi o ME que atribuiu aos seus funcionários este subsídio, pelo que não pode através da publicação do DL 13/98 e de actos administrativos, violar e lesar direitos anteriormente atribuídos, com a importância do Direito Constitucional à cobertura social na velhice e doença, nomeadamente criando a situação paradoxal de o A. não ter qualquer sistema de previdência e de protecção social (CGA e ADSE), pois o ME não fez quaisquer descontos para entidades privadas.
XXIX. A posição do Ministério da Educação foi de pura e simplesmente deixar de pagar ao A. sem lhe dar qualquer explicação, sem fundamentar o seu acto e sem responder às suas exposições.
XXX. A única forma de aplicar justiça no presente processo será integrar a presente lacuna nos termos supra expostos, seja através da analogia, seja segundo a norma que o próprio intérprete criaria se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema.
XXXI. O A. vem intentar esta acção com base no recurso contencioso de anulação de acto tácito, cumulando com o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado (CPA artº 4º, nº 2 a)).
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Contra-alegou o MP, em representação do Estado, tendo CONCLUÍDO assim:1º. A douta decisão recorrida não padece de qualquer vício, aliás, tão pouco evidenciado nas alegações de recurso.
2º. Antes e de acordo com a factualidade e demais elementos que relevam dos autos, fez correcta aplicação dos preceitos legais ao caso aplicáveis, designadamente quando considerou o Estado parte ilegítima no presente procedimento.
3º. E isto, desde logo, porque tratando-se aquele de uma pessoa colectiva, não pode praticar actos válidos jurídicos senão através dos respectivos órgãos.
4º. E, sendo certo, por outro lado, que na relação material controvertida em concreto, o Estado não detém interesse autónomo conflituante que legitime a sua intervenção, pois que estando aqui em causa pedido consubstanciado na anulação de indeferimento tácito da autoria da Secretaria de Estado da Educação, apenas esta detém legitimidade para o efeito.
5º. Assim sendo, a douta decisão sob recurso, ao menos no que se reporta à questão da ilegitimidade passiva do Estado, deverá ser mantida na íntegra.
Colhidos os vistos legais, cabe agora decidir.
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II- OS FACTOSO acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:
1. O RECORRENTE é licenciado em Teologia tendo concluído também o Curso de Qualificações em Ciências da Educação (grupo de docência CE1) na Universidade Aberta.
2. O RECORRENTE iniciou a sua função como docente na Área de Frankfurt - nas escolas secundárias de Bad Wildung e Hessich Lichtenau Dienieltadr - Wrexen em Abril de 1980.
3. O Recorrente era contratado pelas autoridades Alemãs - doc. anexos.
4. A administração alemã suportava o encargo da remuneração principal.
5. A administração portuguesa suportava o encargo da complementação do vencimento pago pela administração alemã a fim de equiparar a remuneração dos docentes colocados na área de inteira responsabilidade portuguesa.
6. A contratação do Recorrente foi sucessivamente renovada até 1998 para o desempenho docente na área Consular de Frankfurt.
7. O RECORRENTE sempre contribuiu até 31.08.98 para a Caixa Geral de Aposentações, para o Ex Montepio dos Servidores do Estado (hoje CGA sobrevivência) bem como para a ADSE, tendo o n.° 868773300 e 868773300/SS, sendo-lhe feitos os descontos sociais obrigatórios.
8. O RECORRENTE também pagava impostos decorrentes do seu vencimento ao Estado Português segundo a Lei 37/83 de 21 de Outubro até 31.08.98, sendo-lhe feitos os descontos obrigatórios.
9. Conforme despacho ministerial de 1982 o RECORRENTE auferiu desde o ano lectivo de 1983 do ME “complementação”, “complemento” ou “completação” de vencimento, que era variável conforme os cálculos efectuados trimestralmente pelo responsável do SARE no Consulado Geral de Frankfurt (vide doc. referente a forma de cálculo) e comunicados por carta aos professores (vide circular CGE de 24.10.82 e de 10.11.82, bem como circular da directora Geral da DGEE de 24.10.88 (Dr.ª C…).
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