Acórdão nº 01018/10 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 27-11-2013
Judgment Date | 27 November 2013 |
Acordao Number | 01018/10 |
Year | 2013 |
Court | Supreme Administrative Court (Portugal) |
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I-RELATÓRIO
1. A……………………, Lda. e B……………., S. A., com os sinais dos autos, interpuseram recurso contencioso de anulação, no TAC de Lisboa, contra a deliberação do Conselho de Administração da Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra S.A. (APSS), datada de 27/11/2003, relativa à desvinculação das recorrentes do Concurso para a Concessão do Terminal Multiusos, no Porto de Setúbal, e ainda contra as recorridas particulares, C……………., S.A., D………., S.A. e E………….., Lda., que foi julgado procedente, anulando-se o acto recorrido.
2. Não se conformando com a sentença, a APSS veio interpor recurso da mesma, formulando as seguintes conclusões das suas alegações:
“A) A douta sentença recorrida, ao julgar improcedente a arguida excepção de irrecorribilidade contenciosa do acto recorrido, violou o disposto nos artigos 25.°, n.° 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, e 268.°, n.° 4, da Constituição da República;
B) Com efeito, e contrariamente ao que foi decidido, o referido acto não contém decisão alguma de não anulação ou de prosseguimento do concurso, não revestindo, pois, nessa matéria natureza decisória;
C) A única decisão administrativa, verdadeira e própria, contida na Deliberação de 0997/2003 CA, de 27 de Novembro de 2003 — mas cuja legalidade não foi questionada —, é o deferimento pela Recorrente do pedido de libertação imediata das cauções do Consórcio A………/B……….., apresentado em 31 de Outubro de 2003, um dia após a anunciada caducidade das propostas do referido consórcio;
D) Esse primeiro erro de julgamento pressupõe, aliás, um outro, que é o de considerar que a não prorrogação pelas Recorridas do prazo de validade das suas propostas, anunciando a respectiva caducidade para 30 de Outubro de 2003, ficava dependente de qualquer acto formal da Recorrente,
E) quando, como é certo, a prorrogação do prazo de validade das propostas dos concorrentes para além das prorrogações originárias constitui um direito destes, cujo exercício está na sua plena e exclusiva disponibilidade;
F) Mesmo, porém, que se pudesse vislumbrar no acto recorrido uma decisão de não anulação do concurso ou de determinação do seu prosseguimento, tal decisão tão-pouco seria imediatamente recorrível, pela simples mas decisiva razão de não ser autonomamente lesiva dos interesses das Recorridas;
G) Na verdade, não se estando nessa eventualidade perante a resolução final do procedimento concursal — que é, para aquilo que ora importa destacar, a adjudicação —, apenas se e quando esta sobreviesse, recaindo sobre as propostas do restante concorrente, é que as Recorridas seriam lesadas nos seus interesses (sendo, aliás, que estas impugnaram contenciosamente tal acto);
H) Aceitando, porém, a benefício de raciocínio, que, afinal, o acto recorrido decidira o prosseguimento do concurso e, bem assim, que o mesmo era susceptível de impugnação contenciosa directa, então a douta sentença impugnada errou novamente ao considerar procedentes e provados os inexistentes vícios materiais de violação da cláusula 13ª do Programa de Concurso e dos princípios da legalidade, da igualdade de tratamento dos concorrentes, da imparcialidade, da boa-fé, e da estabilidade e inalterabilidade das regras do concurso;
I) Com efeito, a não prorrogação voluntária do prazo de validade das propostas das Recorridas para além de 30 de Outubro de 2003 corresponde, e apenas, ao exercício legítimo de um direito destas, a que a lei não reconhece, sem mais, eficácia extintiva do concurso nem efeitos geradores da caducidade das demais propostas de concorrentes que, ao invés, tenham aceitado tal prorrogação;
J) O que vem de se dizer não se altera se a retirada das propostas de um concorrente der azo a que fique em concurso apenas o restante concorrente;
K) Na verdade, a existência de um concorrente único não equivale à deserção do concurso nem proíbe a adjudicação a propostas cuja validade haja sido prorrogada;
L) Não tem sentido invocar a repristinação da cláusula 13.ª do Programa de Concurso em resultado da não prorrogação pelas Recorridas do prazo de validade das suas propostas, quando ambos os concorrentes haviam já voluntariamente prorrogado o prazo de validade das suas propostas por três vezes;
M) Nem constitui agravante alguma, a reforçar a ilegalidade — que não existe — do acto de não anulação do concurso ou impositivo do seu prosseguimento — que tão-pouco existe... — o facto de, em resultado da retirada das propostas das Recorridas, ter ficado apenas um concorrente no concurso, o qual, ao contrário das Recorridas, aceitou prorrogar tal prazo até 31 de Dezembro de 2003, como fora proposto a ambos pela Recorrente;
N) Ao decidir nesse sentido, a douta decisão recorrida é que desrespeitou, pois, as referidas normas e princípios, bem como o artigo 107.° do Decreto-Lei n.° 59/99, aplicável in casu.
Nestes termos, e nos melhores de direito que serão doutamente supridos por Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado procedente e provado, anulando-se, em conformidade, pelos vícios de que a mesma padece, a sentença sob censura, com as legais consequências, dessa forma se fazendo — como, aliás, sempre — Justiça.”
3. Também inconformadas, as então recorridas C…………….., S.A., E……………….., S.A., e F………………, S.A., vieram interpor recurso para este Supremo Tribunal, tendo apresentado alegações, das quais se extraem as seguintes conclusões:
“a) O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa no dia 11 de Junho de 2010, nos termos do qual esse Tribunal julgou procedente o recurso contencioso de anulação interposto pelas ora Recorridas contra a deliberação proferida pelo Conselho de Administração da APSS, datada de 27/11/2003, nos termos da qual deliberou a entidade recorrida aceitar a desvinculação das Recorridas do concurso em causa e proceder à libertação das cauções prestadas, tal como por aquelas requerido;
b) Com efeito, a sentença de que agora se recorre enferma de sérios erros de julgamento, com os quais as ora Recorrentes não se podem conformar, devendo a mesma ser revogada por esse Douto Tribunal;
c) O acto recorrido é irrecorrível por não consubstanciar uma verdadeira decisão do procedimento concursal, definitiva e executória como exige o artigo 25° da LPTA, visto que se limitou a tomar conhecimento da não renovação da proposta do concorrente n° 1 e mandou que lhe fosse restituída a caução tal como por este solicitada;
d) O Tribunal considerou erradamente que a decisão da APSS de aceitar a desvinculação do concurso por parte da ora Recorridas e de restituição da caução foi tomada no contexto da decisão de prosseguimento do concurso;
e) De facto a decisão de prosseguimento do concurso é determinada causalmente não pela decisão de desvinculação e de restituição da caução pela APSS, mas antes pela decisão das ora Recorrentes de renovarem a sua proposta;
f) Mesmo que assim não fosse e se entendesse que a decisão anulada abrangia a decisão de prosseguir com o concurso por parte da APSS, esta decisão sempre seria um acto instrumental ou preparatório da decisão final do concurso, pelo que seria irrecorrível dado o disposto no citado artigo 25° da LPTA;
g) Com efeito, a lei exigia que os actos para serem recorríveis deveriam ser definitivos, sendo certo que toda a jurisprudência e a doutrina são unânimes em afirmar que um acto que mande prosseguir um concurso é irrecorrível por lhe faltar a definitividade material — não consubstancia uma verdadeira decisão do procedimento concursal -, bem como a definitividade horizontal — não põe termo ao procedimento ou a um incidente deste;
h) Por não integrar a parte dispositiva do acto impugnado a decisão de prosseguir com o concurso é autónoma daquela;
i) Assim, é ilegal, por estatuir ultra petita, a sentença recorrida na parte em que parece proceder à anulação dessa decisão de prosseguimento do concurso tomada pela APSS só com um concorrente;
j) Também não pode essa decisão de prosseguir com o concurso ser considerada fundamento do acto anulado nos autos, visto que aquele não depende causalmente deste;
k) Pelo contrário, a decisão de prosseguimento do concurso decorre da renovação da proposta pelas ora Recorrentes, pelo que esta decisão não pode ser fundamento da decisão anulada pelo Tribunal a quo;
l) A decisão anulada nos autos da APSS de reconhecer a não renovação da proposta e a desvinculação pelas ora Recorridas teria sido sempre a mesma, fosse qual fosse a decisão sobre a mesma questão por parte das ora Recorrentes:
m) O que significa que a APSS deveria ter decidido do mesmo modo mesmo que o concurso não tivesse prosseguido;
n) Termos em que fica demonstrado que a decisão de prosseguir com o concurso não faz parte da decisão recorrida e anulada no processo, nem como fundamento nem como decisão propriamente dita;
o) Não tendo sido requerida a anulação da decisão de prosseguir com o concurso — o que, já vimos, sempre seria ilegal por falta de definitividade desse acto — a sentença é nula por ter estatuído ultra petita;
p) Sem prejuízo de quanto se disse, o Tribunal recorrido, na senda de quanto foi arguido pelas ora Recorridas, considerou que a deliberação recorrida teria incorrido em violação do artigo 13.° do Programa do Concurso — o qual estabelecia o prazo de validade das propostas -, uma vez que, conforme se pode ler na sentença, perante a declaração das ora Recorridas de que não pretendiam proceder à quarta prorrogação de tal prazo e perante a solicitação de libertação das respectivas cauções, a APSS prosseguiu com o concurso “num total desrespeito do teor da cláusula 13ª do Programa do Concurso, a que se auto-vinculou” — cfr. pág. 28 da sentença recorrida;
q) Concluiu, ainda, o Tribunal recorrido que tal deliberação teria violado, consequentemente, os princípios...
I-RELATÓRIO
1. A……………………, Lda. e B……………., S. A., com os sinais dos autos, interpuseram recurso contencioso de anulação, no TAC de Lisboa, contra a deliberação do Conselho de Administração da Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra S.A. (APSS), datada de 27/11/2003, relativa à desvinculação das recorrentes do Concurso para a Concessão do Terminal Multiusos, no Porto de Setúbal, e ainda contra as recorridas particulares, C……………., S.A., D………., S.A. e E………….., Lda., que foi julgado procedente, anulando-se o acto recorrido.
2. Não se conformando com a sentença, a APSS veio interpor recurso da mesma, formulando as seguintes conclusões das suas alegações:
“A) A douta sentença recorrida, ao julgar improcedente a arguida excepção de irrecorribilidade contenciosa do acto recorrido, violou o disposto nos artigos 25.°, n.° 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, e 268.°, n.° 4, da Constituição da República;
B) Com efeito, e contrariamente ao que foi decidido, o referido acto não contém decisão alguma de não anulação ou de prosseguimento do concurso, não revestindo, pois, nessa matéria natureza decisória;
C) A única decisão administrativa, verdadeira e própria, contida na Deliberação de 0997/2003 CA, de 27 de Novembro de 2003 — mas cuja legalidade não foi questionada —, é o deferimento pela Recorrente do pedido de libertação imediata das cauções do Consórcio A………/B……….., apresentado em 31 de Outubro de 2003, um dia após a anunciada caducidade das propostas do referido consórcio;
D) Esse primeiro erro de julgamento pressupõe, aliás, um outro, que é o de considerar que a não prorrogação pelas Recorridas do prazo de validade das suas propostas, anunciando a respectiva caducidade para 30 de Outubro de 2003, ficava dependente de qualquer acto formal da Recorrente,
E) quando, como é certo, a prorrogação do prazo de validade das propostas dos concorrentes para além das prorrogações originárias constitui um direito destes, cujo exercício está na sua plena e exclusiva disponibilidade;
F) Mesmo, porém, que se pudesse vislumbrar no acto recorrido uma decisão de não anulação do concurso ou de determinação do seu prosseguimento, tal decisão tão-pouco seria imediatamente recorrível, pela simples mas decisiva razão de não ser autonomamente lesiva dos interesses das Recorridas;
G) Na verdade, não se estando nessa eventualidade perante a resolução final do procedimento concursal — que é, para aquilo que ora importa destacar, a adjudicação —, apenas se e quando esta sobreviesse, recaindo sobre as propostas do restante concorrente, é que as Recorridas seriam lesadas nos seus interesses (sendo, aliás, que estas impugnaram contenciosamente tal acto);
H) Aceitando, porém, a benefício de raciocínio, que, afinal, o acto recorrido decidira o prosseguimento do concurso e, bem assim, que o mesmo era susceptível de impugnação contenciosa directa, então a douta sentença impugnada errou novamente ao considerar procedentes e provados os inexistentes vícios materiais de violação da cláusula 13ª do Programa de Concurso e dos princípios da legalidade, da igualdade de tratamento dos concorrentes, da imparcialidade, da boa-fé, e da estabilidade e inalterabilidade das regras do concurso;
I) Com efeito, a não prorrogação voluntária do prazo de validade das propostas das Recorridas para além de 30 de Outubro de 2003 corresponde, e apenas, ao exercício legítimo de um direito destas, a que a lei não reconhece, sem mais, eficácia extintiva do concurso nem efeitos geradores da caducidade das demais propostas de concorrentes que, ao invés, tenham aceitado tal prorrogação;
J) O que vem de se dizer não se altera se a retirada das propostas de um concorrente der azo a que fique em concurso apenas o restante concorrente;
K) Na verdade, a existência de um concorrente único não equivale à deserção do concurso nem proíbe a adjudicação a propostas cuja validade haja sido prorrogada;
L) Não tem sentido invocar a repristinação da cláusula 13.ª do Programa de Concurso em resultado da não prorrogação pelas Recorridas do prazo de validade das suas propostas, quando ambos os concorrentes haviam já voluntariamente prorrogado o prazo de validade das suas propostas por três vezes;
M) Nem constitui agravante alguma, a reforçar a ilegalidade — que não existe — do acto de não anulação do concurso ou impositivo do seu prosseguimento — que tão-pouco existe... — o facto de, em resultado da retirada das propostas das Recorridas, ter ficado apenas um concorrente no concurso, o qual, ao contrário das Recorridas, aceitou prorrogar tal prazo até 31 de Dezembro de 2003, como fora proposto a ambos pela Recorrente;
N) Ao decidir nesse sentido, a douta decisão recorrida é que desrespeitou, pois, as referidas normas e princípios, bem como o artigo 107.° do Decreto-Lei n.° 59/99, aplicável in casu.
Nestes termos, e nos melhores de direito que serão doutamente supridos por Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado procedente e provado, anulando-se, em conformidade, pelos vícios de que a mesma padece, a sentença sob censura, com as legais consequências, dessa forma se fazendo — como, aliás, sempre — Justiça.”
3. Também inconformadas, as então recorridas C…………….., S.A., E……………….., S.A., e F………………, S.A., vieram interpor recurso para este Supremo Tribunal, tendo apresentado alegações, das quais se extraem as seguintes conclusões:
“a) O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa no dia 11 de Junho de 2010, nos termos do qual esse Tribunal julgou procedente o recurso contencioso de anulação interposto pelas ora Recorridas contra a deliberação proferida pelo Conselho de Administração da APSS, datada de 27/11/2003, nos termos da qual deliberou a entidade recorrida aceitar a desvinculação das Recorridas do concurso em causa e proceder à libertação das cauções prestadas, tal como por aquelas requerido;
b) Com efeito, a sentença de que agora se recorre enferma de sérios erros de julgamento, com os quais as ora Recorrentes não se podem conformar, devendo a mesma ser revogada por esse Douto Tribunal;
c) O acto recorrido é irrecorrível por não consubstanciar uma verdadeira decisão do procedimento concursal, definitiva e executória como exige o artigo 25° da LPTA, visto que se limitou a tomar conhecimento da não renovação da proposta do concorrente n° 1 e mandou que lhe fosse restituída a caução tal como por este solicitada;
d) O Tribunal considerou erradamente que a decisão da APSS de aceitar a desvinculação do concurso por parte da ora Recorridas e de restituição da caução foi tomada no contexto da decisão de prosseguimento do concurso;
e) De facto a decisão de prosseguimento do concurso é determinada causalmente não pela decisão de desvinculação e de restituição da caução pela APSS, mas antes pela decisão das ora Recorrentes de renovarem a sua proposta;
f) Mesmo que assim não fosse e se entendesse que a decisão anulada abrangia a decisão de prosseguir com o concurso por parte da APSS, esta decisão sempre seria um acto instrumental ou preparatório da decisão final do concurso, pelo que seria irrecorrível dado o disposto no citado artigo 25° da LPTA;
g) Com efeito, a lei exigia que os actos para serem recorríveis deveriam ser definitivos, sendo certo que toda a jurisprudência e a doutrina são unânimes em afirmar que um acto que mande prosseguir um concurso é irrecorrível por lhe faltar a definitividade material — não consubstancia uma verdadeira decisão do procedimento concursal -, bem como a definitividade horizontal — não põe termo ao procedimento ou a um incidente deste;
h) Por não integrar a parte dispositiva do acto impugnado a decisão de prosseguir com o concurso é autónoma daquela;
i) Assim, é ilegal, por estatuir ultra petita, a sentença recorrida na parte em que parece proceder à anulação dessa decisão de prosseguimento do concurso tomada pela APSS só com um concorrente;
j) Também não pode essa decisão de prosseguir com o concurso ser considerada fundamento do acto anulado nos autos, visto que aquele não depende causalmente deste;
k) Pelo contrário, a decisão de prosseguimento do concurso decorre da renovação da proposta pelas ora Recorrentes, pelo que esta decisão não pode ser fundamento da decisão anulada pelo Tribunal a quo;
l) A decisão anulada nos autos da APSS de reconhecer a não renovação da proposta e a desvinculação pelas ora Recorridas teria sido sempre a mesma, fosse qual fosse a decisão sobre a mesma questão por parte das ora Recorrentes:
m) O que significa que a APSS deveria ter decidido do mesmo modo mesmo que o concurso não tivesse prosseguido;
n) Termos em que fica demonstrado que a decisão de prosseguir com o concurso não faz parte da decisão recorrida e anulada no processo, nem como fundamento nem como decisão propriamente dita;
o) Não tendo sido requerida a anulação da decisão de prosseguir com o concurso — o que, já vimos, sempre seria ilegal por falta de definitividade desse acto — a sentença é nula por ter estatuído ultra petita;
p) Sem prejuízo de quanto se disse, o Tribunal recorrido, na senda de quanto foi arguido pelas ora Recorridas, considerou que a deliberação recorrida teria incorrido em violação do artigo 13.° do Programa do Concurso — o qual estabelecia o prazo de validade das propostas -, uma vez que, conforme se pode ler na sentença, perante a declaração das ora Recorridas de que não pretendiam proceder à quarta prorrogação de tal prazo e perante a solicitação de libertação das respectivas cauções, a APSS prosseguiu com o concurso “num total desrespeito do teor da cláusula 13ª do Programa do Concurso, a que se auto-vinculou” — cfr. pág. 28 da sentença recorrida;
q) Concluiu, ainda, o Tribunal recorrido que tal deliberação teria violado, consequentemente, os princípios...
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