Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 468/2022

N.º 141 

22 de julho de 2022 

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Diário da República, 1.ª série

 TRIBUNAL  CONSTITUCIONAL

Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 468/2022

Sumário: Declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma contida no n.º 5 

do artigo 168.º -A da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, que aprovou o Orçamento do 
Estado para 2020, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 27 -A/2020, de 24 de julho, 
que aprovou o Orçamento do Estado Suplementar, na medida em que determina, a 
respeito das formas específicas de contratos de exploração de imóveis para comércio e 
serviços em centros comerciais, a isenção de pagamento da remuneração mensal fixa 
ou mínima devida pelos lojistas além de uma redução proporcional à redução da fatu-
ração mensal, até ao limite de 50/prct. do valor daquela, quando os estabelecimentos 
tenham uma quebra do volume de vendas mensal, face ao volume de vendas do mês 
homólogo do ano de 2019 ou, na sua falta, ao volume médio de vendas dos seis meses 
antecedentes ao Decreto do Presidente da República n.º 14 -A/2020, de 18 de março, 
ou de período inferior, se aplicável.

Processo n.º 1004/20

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I — Relatório

1 — A Provedora de Justiça veio, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 281.º da Consti-

tuição da República e do n.º 3 do artigo 20.º do seu Estatuto, aprovado pela Lei n.º 9/91, de 9 de 
abril, requerer a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da 
norma contida no n.º 5 do artigo 168.º -A da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, que aprovou o Orça-
mento do Estado para 2020, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 27 -A/2020, de 24 de julho, 
que aprovou o Orçamento do Estado Suplementar.

A requerente entende que essa norma contém restrições inconstitucionais do direito à pro-

priedade privada e da liberdade de iniciativa económica privada, consagrados, respetivamente, 
nos artigos 62.º, n.º 1, e 61.º, n.º 1, da Constituição, ao não cumprir as exigências decorrentes dos 
princípios da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2) e da igualdade (artigo 13.º, n.º 1).

2 — Para sustentar o pedido, a requerente apresenta a argumentação que se passa a resumir:

a) Dispõe a Lei n.º 2/2020, de 31 março (Lei do Orçamento do Estado), na redação que lhe foi 

dada pela Lei n.º 27 -A/2020, de 24 de julho (Lei do Orçamento de Estado Suplementar):

«Artigo 168.º-A

Apoio ao pagamento das rendas habitacionais e não habitacionais

5 — Nos casos em que sejam aplicáveis formas específicas de contratos de exploração de 

imóveis para comércio e serviços em centros comerciais, não são devidos quaisquer valores a 
título de rendas mínimas, até 31 de dezembro de 2020, sendo apenas devido aos proprietários 
dos centros comerciais o pagamento da componente variável da renda, calculada sobre as vendas 
realizadas pelo lojista, mantendo -se ainda a responsabilidade, da parte dos lojistas, pelo pagamento 
de todas as despesas contratualmente acordadas, designadamente as referentes a despesas e 
encargos comuns».

a) Ao circunscrever o seu âmbito de aplicação a «formas específicas de contratos de exploração 

de imóveis para comércio e serviços em centros comerciais», o disposto no n.º 5 do artigo 168.º -A 
da Lei do Orçamento de Estado estabelece um regime especial que se destina a valer, apenas, 
para um tipo bem identificado de contrato, comummente designado como contrato de utilização de 
loja em centro comercial ou como contrato de instalação de lojista em centro comercial.

b) Um dos elementos essenciais desta fisionomia, que é própria do tipo social de contrato de 

utilização de loja em centro comercial, reside na estrutura dual da remuneração que, por força da 

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vontade negocial das partes, é devida pelo «lojista -inquilino» ao «senhorio» (proprietário ou gestor) 
do centro comercial. Na verdade, e neste tipo de contratos, a renda devida é aquela que resulta 
da soma de duas parcelas ou dimensões: por um lado, de uma remuneração fixa, denominada 
mínima, e que surge como contrapartida da cedência do espaço e dos serviços inerentes a inser-
ção do lojista em centro comercial; por outro, de uma remuneração variável, calculada em função 
da faturação bruta mensal de cada loja, que será devida, em percentagens também variáveis, na 
medida em que exceda o valor da parcela fixa, e que surge como pagamento pelos serviços de 
gestão prestados pela entidade responsável pelo conjunto [...].

c) Ao isentar, até 31 de dezembro de 2020, do pagamento da remuneração fixa ou renda mínima 

todos os lojistas de centros comerciais que tenham celebrado com os respetivos proprietários e 
gestores este tipo social de contrato, o legislador impõe a um dos contraentes um encargo patrimo-
nial assaz severo. Neste modelo negocial, a componente variável da remuneração acordada pelos 
«operadores» surge sempre como um plus em relação a componente fixa, a única que foi pensada 
para garantir a contrapartida devida pela cedência do espaço situado em centro. Além disso, a dita 
«renda variável» pode nem sequer existir; e, quando existe, pode ser calculada em função de taxas 
reduzidas, que estarão longe de corresponder aos valores correntes das cedências de espaço.

d) Por tudo isto, a parcela variável [da remuneração] não é sequer pensável ou concebível 

sem a parcela fixa, porque a pressupõe. Ao eliminar o pressuposto em que toda a renda assenta, 
a lei faz impender sobre o contraente -senhorio um sacrifício [patrimonial] grave e especial, que 
não pode deixar de ser avaliado a luz das garantias constitucionais que, neste domínio, a todos 
são conferidas.

e) Ao isentar os lojistas instalados em centros comerciais do pagamento da remuneração 

mínima que era devida aos proprietários ou gestores dos referidos centros nos termos de contra-
tos celebrados e já em execução, o legislador restringiu os direitos fundamentais a propriedade 
privada e a livre iniciativa de que são titulares aqueles proprietários e gestores, de acordo com o 
que determinam os artigos 62.º e 61.º da Constituição.

f) É com efeito clara a finalidade que se pretendeu prosseguir com o regime especial fixado no 

n.º 5 do artigo 168.º -A da Lei do Orçamento do Estado, por alteração introduzida com a aprovação 
da Lei do Orçamento Suplementar. Tal finalidade não terá sido outra senão a de ajudar os lojistas 
instalados em centros comerciais, garantindo -lhes uma prestação de apoio que, por um lado, ate-
nuasse os prejuízos sofridos pelas imposições legais e administrativas de encerramento ou dimi-
nuição de atividade a que haviam estado sujeitos; e que, por outro, ajudasse à sua recuperação, 
promovendo, nas dificílimas circunstâncias da pandemia, a chamada «retoma económica».

g) Que, ao pretender prosseguir uma tal finalidade, o legislador levou a cabo uma restrição 

de direitos que entendeu ser necessária à «[salvaguarda de] outros direitos e interesses consti-
tucionalmente prosseguidos», como manda a parte final do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, é 
conclusão que só pode tomar -se como certa. O problema, porém, é que tal não basta para que se 
conclua, também, pela legitimidade constitucional do que foi feito, uma vez que se exige ainda que 
as restrições não excedam, na necessidade, a sua justa medida.

h) Tem sempre entendido o Tribunal que esta última exigência se identifica com o princípio da 

proporcionalidade ou da proibição do excesso, que, quando aplicado a leis restritivas de direitos 
fundamentais, obriga a comprovação de que as medidas contidas nessas leis se mostrem, não 
apenas idóneas (adequadas) e exigíveis (necessárias) face as finalidades que justificaram as res-
trições, como se revelem ainda estritamente proporcionais no equilíbrio a atingir entre os sacrifícios 
e os benefícios que, por seu intermédio, a uns são impostos e a outros concedidos. Seria ocioso 
invocar toda a jurisprudência que, ao longo da atividade do Tribunal, tem firmado semelhante enten-
dimento. Útil parece ser, no entanto, recordar a síntese que, a este propósito, se fez no Acórdão 
n.º 123 /2018. Aí se disse: «o princípio da proibição do excesso analisa -se em três subprincípios: 
idoneidade, exigibilidade e proporcionalidade.

i) Ora parece claro que a medida restritiva contida no n.º 5 do artigo 168.º -A da Lei do Orça-

mento do Estado (LOE) não cumpre nenhum...