Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 522/2021
| ELI | https://data.dre.pt/eli/actconst/522/2021/10/04/p/dre |
| Data de publicação | 04 Outubro 2021 |
| Seção | Serie I |
| Órgão | Tribunal Constitucional |
Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 522/2021
Sumário: Declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas dos artigos 1.º e 7.º da Lei n.º 73/2019, de 2 de setembro, e dos artigos 1.º, 3.º e 4.º dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pela mesma Lei e dela constantes em anexo; consequentemente, em face desta declaração de inconstitucionalidade, declara também inconstitucionais as demais normas da Lei n.º 73/2019 e dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pela mesma Lei e dela constantes em anexo, globalmente insuscetíveis de subsistir na ordem jurídica; fixa os efeitos da inconstitucionalidade declarada, com força obrigatória geral, de modo a que se produzam apenas a partir da publicação oficial do presente Acórdão.
Processo n.º 834/2019
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I - Relatório
1 - Um grupo de trinta e oito deputados à Assembleia da República, pertencentes aos Grupos Parlamentares do Partido Social-Democrata e do Centro Democrático e Social (doravante referidos como os requerentes), solicitaram ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 281.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea f), da Constituição da República Portuguesa, a apreciação e a declaração da inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas dos artigos 1.º e 7.º da Lei n.º 73/2019, de 2 de setembro, dos artigos 1.º, 3.º e 4.º dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pela mesma lei e dela constantes em anexo, e indireta ou consequencialmente das demais normas do mesmo diploma, insuscetíveis de subsistir autonomamente sem aquelas.
2 - Os requerentes alegam, como fundamento do pedido, que as normas objeto do pedido violam o disposto nos artigos 46.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, e 267.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP ou Constituição) bem como o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.
Os fundamentos apresentados no pedido para sustentar a inconstitucionalidade das normas diretamente impugnadas são, em síntese, os que de seguida se transcrevem.
2.1 - No que diz respeito à violação dos artigos 46.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, e 267.º, n.º 4, da Constituição por violação da liberdade de associação e do princípio da proporcionalidade:
«(...)
1 - É comum a distinção entre uma dimensão positiva e uma dimensão negativa da liberdade de associação, entendida como direito individual. Assim, na dimensão positiva da liberdade de associação inclui-se 'o direito de fazer parte ou de aderir a qualquer associação, verificados os pressupostos legais e estatutários, sem privilégios, nem discriminações'. Por seu turno, na dimensão negativa da mesma liberdade inclui-se 'o direito de livremente, a todo o tempo, sair de qualquer associação a que se pertença', bem como 'o direito de não ser coagido a inscrever-se (ou a permanecer) em qualquer associação'. Dito de outro modo, a liberdade associação 'protege tanto a admissão a associação já existente, a atividade na e com a associação e a permanência (a designada liberdade de associação positiva), como correspondentemente o direito de se manter afastado e sair (a designada liberdade negativa de associação), pelo menos na medida em que se trate de uma associação de direito privado'.
2 - Poderia, todavia, sustentar-se que tal como a liberdade de associação não envolve, na sua dimensão positiva, o direito de em conjunto com outros constituir uma associação pública, não envolve também, na sua dimensão negativa, o direito de se manter afastado de uma associação pública.
3 - Este entendimento esquece, todavia, o núcleo da liberdade de associação como direito clássico de defesa perante o Estado e os poderes públicos e, nesse âmbito, não é admissível qualquer distinção quanto à questão de saber se um privado se pretende manter afastado de uma associação privada ou de uma associação pública, ainda que a justificação constitucional das restrições admitidas à liberdade de associação possa ser diversa nos dois casos.
4 - Não restam, pois, dúvidas que o estabelecimento de uma obrigação de um determinado grupo de pessoas entrar para uma associação pública consubstancia uma intervenção no âmbito de proteção da liberdade de associação, consagrada no artigo 46.º da Constituição.
5 - Mas para além disso, a nossa Constituição estabelece limitações específicas às associações públicas, o que não deixa de trazer implícito o reconhecimento de que estas configuram em si mesmas uma restrição à liberdade de associação.
6 - Assim, de acordo com o artigo 267.º, n.º 4, da Constituição, 'as associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos'.
7 - Esta disposição tem sido interpretada no sentido de incluir exigências várias: "que uma associação pública não pode visar a generalidade, ou um conjunto muito amplo, dos interesses de um conjunto delimitado de sujeitos, sem potencial substrato, de forma a deixar espaço para o exercício multiforme da liberdade de associação; em que esse grupo, e apenas ele, partilhe de um interesse próprio, ou um conjunto restrito de interesses próprios, conexos entre si; que esse interesse ou interesses assumam natureza pública, segundo um juízo político-legislativo; que a sua prossecução pelos próprios titulares, organizados em associação, não contrarie princípios ou valores constitucionais; e, por fim, que estes requisitos sejam interpretados em termos restritivos (cf. a expressão 'só'), de modo a que a criação de associações públicas apenas ocorra em casos muito limitados, quando a auto-administração seja inequivocamente a forma organizatória adequada para a realização de uma tarefa pública".
8 - Ora, parece claro que as normas questionadas no presente pedido não satisfazem as exigências mencionadas, pelo menos em dois planos: (i) por um lado, os interesses dos associados, tal como a própria lei os configura, não assumem qualquer natureza pública; (ii) por outro lado, a restauração da Casa do Douro como associação pública não releva de uma interpretação restritiva, mas antes maximalista, da criação de associações públicas.
9 - Com efeito, resulta já com clareza do acima exposto que as atribuições específicas da Casa do Douro, previstas no artigo 3.º dos respetivos Estatutos, não configuram quaisquer 'funções públicas', podendo ser exercidas pelos privados destinatários da obrigação de se associarem.
10 - Essa conclusão torna-se ainda mais evidente se se tiver presente a evolução das funções da Casa do Douro e o modo como a mesma foi sendo esvaziada, praticamente desde o momento em que foi constituída, das funções que podiam justificar a criação de uma associação pública.
11 - Assim, o artigo 10.º do Decreto n.º 21883, publicado no Diário do Governo de 10 de novembro de 1932, que criou a Casa do Douro, estabelecia o seguinte:
'À Casa do Douro, independentemente das atribuições próprias às federações de sindicatos, competem as seguintes:
a) Orientar e fiscalizar a produção vitícola e vinícola em toda a região dos vinhos generosos do Douro, de forma a garantir a genuinidade do produto e as melhores condições de fabrico, prestando a necessária assistência técnica aos associados;
b) Fixar os preços mínimos de venda para os vinhos e mostos produzidos na região;
c) Fixar a quantidade de vinho que deve ser beneficiada em cada ano e autorizar a respetiva beneficiação de harmonia com a qualidade dos mostos;
d) Regularizar o trânsito e a aplicação de aguardentes necessárias à beneficiação dos vinhos;
e) Promover o escoamento anual dos vinhos não beneficiados;
f) Criar e organizar adegas cooperativas, nos termos da legislação em vigor;
g) Intervir no ajustamento dos salários dos trabalhadores rurais, por freguesias, para os diversos trabalhos agrícolas e assegurar a esses trabalhadores a devida assistência;
h) Inventariar, em livro especial, as propriedades que tenham vinha na região demarcada do Douro, averbando todas as indicações que bem definam essas propriedades'.
12 - Se se quiser, pois, apurar o que significam verdadeiramente 'funções públicas' no contexto de uma auto-administração dos produtores de vinha na Região Demarcada do Douro basta pois ter em atenção as atribuições que acabam de ser enunciadas, pois elas representam o verdadeiro paradigma das atribuições que justificam a criação de uma associação pública neste âmbito.
13 - Todavia, a partir deste ponto inicial, o legislador foi procedendo a um gradual e imparável esvaziamento das funções exercidas pela Casa do Douro até atingir, como ponto mais baixo, a situação atual, correspondente às designadas 'funções públicas' previstas nos atuais Estatutos da Casa do Douro.
14 - Esse esvaziamento teve como contraponto a criação do Instituto do Vinho do Porto, logo em 1936, a que depois sucedeu o Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto, mediante a fusão da Comissão Interprofissional da Região Demarcada do Douro com o Instituto do Vinho do Porto, operada pelo Decreto-Lei n.º 278/2003, de 6 de novembro.
15 - Assim, entre as atribuições do Instituto do Vinho do Porto contam-se a de '[f]ixar a quantidade de vinho que deve ser beneficiada em cada ano na região demarcada de vinhos generosos do Douro', como consignava logo o artigo 2.º, alínea d), do Decreto-Lei n.º 26914, de 22 de agosto de 1936.
16 - A evolução legislativa demonstra, com efeito, que, à medida que o Governo foi criando organismos com competências próprias no domínio do controlo da qualidade e quantidade dos vinhos do Douro e do Porto, se foram esvaziando as funções da Casa do Douro, ao ponto de não subsistirem quaisquer funções relevantes atribuídas a esta última.
17 - Neste contexto, compreende-se que a aprovação de qualquer diploma redefinindo os estatutos da Casa do Douro tenha sido normalmente acompanhada de um diploma redefinindo a orgânica dos institutos públicos que realmente prosseguem funções públicas no setor: assim...
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