Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 387/2012, de 10 de Agosto de 2012
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 387/2012 Processo n.º 500/2012 Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: I — Relatório 1 — O Representante da República para a Região Au- tónoma da Madeira requereu, ao abrigo do disposto nos n. os 2 e 3 do artigo 278.º da Constituição, a fiscalização preventiva da constitucionalidade das normas contidas nos artigos 1.º e 2.º do «decreto que determina a suspensão par- cial do artigo 1.º e a suspensão dos artigos 2.º, 8.º, 9.º, 11.º e 14.º das normas de execução do Plano de Ordenamento Turístico da Região Autónoma da Madeira», aprovado pela Assembleia Legislativa em sessão plenária de 20 de junho e recebido, para os efeitos do artigo 233.º da Constituição, no dia 26 de junho de 2012. O pedido tem os fundamentos seguintes: «[…] I — O Direito a constituir e respetivo enquadramento normativo 1.º O decreto remetido para assinatura e publicação como decreto legislativo regional determina, no seu artigo 1.º, a suspensão parcial do artigo 1.º e a suspen- são dos artigos 2.º, 8.º, 9.º, 11.º e 14.º das normas de execução do Plano de Ordenamento Turístico da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legisla- tivo Regional n.º 17/2002/M, de 29 de agosto. 2.º O artigo 1.º do decreto que se submete à sindicân- cia do Tribunal Constitucional dispõe o seguinte: ‘Artigo 1.º 1 — É suspensa a parte final do n.º 1 do artigo 1.º das normas de execução do Plano de Ordenamento Turís- tico da Região Autónoma da Madeira, que constituem o anexo I do Decreto Legislativo Regional n.º 17/2002/M, de 29 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2007/M, de 16 de abril, no que se refere ao limite máximo de alojamento turístico na ilha de Porto Santo. 2 — São igualmente suspensos o n.º 2 do artigo 1.º e os artigos 2.º, 8.º, 9.º, 11.º e 14.º das normas de exe- cução do Plano de Ordenamento Turístico da Região Autónoma da Madeira, que constituem o anexo I do Decreto Legislativo Regional n.º 17/2002/M, de 29 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2007/M, de 16 de abril.’ 3.º Por seu turno, o artigo 2.º do decreto em aprecia- ção estabelece a vigência da suspensão por ele determi- nada, nos seguintes termos: ‘Artigo 2.º A suspensão determinada pelo presente diploma vi- gora até à revisão do Plano de Ordenamento Turístico da Região Autónoma da Madeira.’ 4.º Por último, determina -se, no artigo 3.º do diploma, que a entrada em vigor ocorre no dia seguinte ao da sua publicação. 5.º O Plano de Ordenamento Turístico da Região Autónoma da Madeira é um instrumento de planeamento territorial que se integra na categoria dos planos seto- riais, de acordo com a classificação constante da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPOTU), aprovada pela Lei n.º 48/98, de 11 de agosto, e do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto -Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, e adaptado à Região Au- tónoma da Madeira pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8 -A/2001/M, de 20 de abril. 6.º Com efeito, os planos setoriais são instrumentos de planeamento que programam ou concretizam as políticas de desenvolvimento económico e social com incidência espacial, determinando o respetivo impacto territorial, na definição dada pela alínea
c) do artigo 8.º da LBPOTU (e retomada com formulação ligeiramente diversa no n.º 1 do artigo 35.º do RJIGT). São instru- mentos de política setorial, designadamente, os pla- nos, programas e estratégias de desenvolvimento com incidência territorial da responsabilidade dos diversos setores da administração central (e regional), nomeada- mente nos domínios dos transportes, das comunicações, da energia e recursos geológicos, da educação e da for- mação, da cultura, da saúde, da habitação, do turismo, da agricultura, do comércio e indústria, das florestas e do ambiente. 7.º Não se podem ignorar a importância e a função desempenhadas pelos planos setoriais do turismo, que, enquanto instrumentos que prosseguem as diretrizes previstas no Plano Estratégico Nacional do Turismo (PENT), estabelecem a expressão territorial do turismo nas suas várias modalidades, além de articularem o turismo, enquanto atividade económica protetora do ambiente e da cultura, com os demais instrumentos de gestão territorial. 8.º Essa importância assume um relevo especial na Região Autónoma da Madeira, território especialmente vocacionado para a oferta turística, beneficiando de particulares condições paisagísticas, climatéricas, pa- trimoniais, naturais e culturais, todas favoráveis ao exercício da atividade. 9.º O reconhecimento da importância do turismo na Região Autónoma da Madeira baseia -se não apenas na evidência dos factos, mas também na consagração que merece em relevantes instrumentos nacionais de planeamento e de estratégia territorial, seja de âmbito geral, como o Plano Nacional de Ordenamento do Ter- ritório (PNPOT), ou de âmbito setorial, como o Plano Estratégico Nacional do Turismo (PENT). 10.º O Plano Estratégico Nacional do Turismo (PENT), constante da Resolução do Conselho de Minis- tros n.º 53/2007, de 4 de abril, desenvolve as vantagens do turismo num quadro de desenvolvimento sustentável (assente na trilogia ambiental, económica e social), que afirma como sector estratégico prioritário, no seu contributo para o aumento das receitas externas, o cres- cimento do PIB, o combate ao desemprego e a criação de emprego qualificado, o reforço da imagem externa de Portugal, a valorização do património cultural e na- tural, a promoção da qualidade de vida dos portugueses, a coesão territorial e a identidade nacional, para além do efeito de dinamização das atividades económicas e culturais que com ele se relacionam. 11.º Da sua consulta resulta que as ilhas da Madeira e de Porto Santo são associadas à maioria dos dez produ- tos turísticos estratégicos eleitos pelo PENT, destacando- -se o turismo de sol e mar, os circuitos turísticos (tou- ring cultural e paisagístico), o turismo de negócios, o turismo de natureza, o turismo náutico (que inclui os cruzeiros), a saúde e bem -estar, o golfe, os conjuntos turísticos (resorts) integrados e turismo residencial. 12.º Por seu turno, o Plano Nacional de Ordenamento do Território (PNPOT), aprovado pela Lei n.º 58/2007, de 4 de setembro, é um instrumento de desenvolvi- mento territorial de natureza estratégica que estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território, consubstancia o quadro de referência para os demais instrumentos de gestão territorial, sobre eles prevalecendo, e constitui um instrumento de cooperação com os demais Estados membros da União Europeia (como decorre do seu artigo 1.º, n.º 2). Tem âmbito nacional, abrangendo, naturalmente, os arquipélagos dos Açores e da Madeira e aqui constituindo o quadro normativo de referência dos instrumentos de gestão territorial (artigo 2.º, n. os 1 e 2, da mesma lei). 13.º O capítulo 2 do Programa de Ação do PNPOT dedica especial atenção aos arquipélagos dos Açores e da Madeira, acentuando, em várias passagens, a neces- sária relação entre o desenvolvimento (sustentável) do turismo, a preservação do ambiente e da paisagem e o ordenamento do território. 14.º Assim, no respetivo plano de ação, o PNPOT reconhece que as ‘Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira constituem fatores fundamentais de iden- tidade e afirmação do território nacional, ocupando uma posição privilegiada no Oceano Atlântico. […] Em particular, a especificidade, diversidade e riqueza do seu património e condições naturais e das suas paisagens conferem aos seus territórios uma atratividade única no contexto dos circuitos turísticos internacionais, que importa valorizar de modo sustentável, preservando a perenidade e especificidade dos valores paisagísticos e naturais.’. 15.º Mais adiante, na formulação do objetivo de im- plementar uma estratégia que promova o aproveitamento sustentável do potencial turístico de Portugal às escalas nacional, regional e local, estabelece -se que ‘Portugal deve dispor de uma estratégia de desenvolvimento do setor do turismo e implementá -la com eficácia.
Para além da relevância do setor para o desenvolvimento socioeconómico das regiões, a implementação de uma estratégia de desenvolvimento turístico numa ótica de sustentabilidade constitui também uma via para o ne- cessário ordenamento e reabilitação dos territórios.
Assim, serão elaborados instrumentos de gestão ter- ritorial, ou alterados os existentes, de forma a estimular uma oferta estruturada de produtos de turismo rural, cultural e de natureza, num contexto de desenvolvi- mento sustentável. […] Será avaliado o potencial da costa portuguesa e da ZEE de forma a aferir a viabilidade e as condições de desenvolvimento dos produtos de turismo oceânico.
Serão também avaliadas as necessidades de requali- ficação dos destinos de sol e praia já consolidados e ainda analisadas as melhores formas de aproveitamento sustentável das áreas costeiras.
Promover -se -ão modelos de desenvolvimento turís- tico para cada um dos destinos turísticos e definir -se -ão mecanismos de articulação entre o desenvolvimento das regiões com elevado potencial turístico e as políti- cas do ambiente e do ordenamento do território. [...]’. De seguida, e em coerência, como medida prioritária: ‘[E]laborar e implementar ou concretizar as estratégias definidas nos Planos Setoriais e de Ordenamento do Território no território continental e nas Regiões Autó- nomas que definam as linhas orientadoras dos mode- los de desenvolvimento pretendidos para as áreas com maiores potencialidades de desenvolvimento turístico.’ 16.º São, aliás, matérias de interesse específico re- gional, nos termos do Estatuto Político -Administrativo da Região Autónoma da Madeira (aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho. com as alterações introdu- zidas pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, e pela Lei n.º 12/2000, de 21 de junho), o turismo e a hotelaria [artigo...
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