Acórdão nº 0917/21.9BEPRT de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 27 de Janeiro de 2022
| Magistrado Responsável | CLÁUDIO RAMOS MONTEIRO |
| Data da Resolução | 27 de Janeiro de 2022 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO I. Relatório 1.
A……….., LDA. - identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN), de 10 de setembro de 2021, que negou provimento ao recurso que havia interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, Juízo de Contratos Públicos, de 18 de maio de 2021, que julgou procedente a ação de contencioso pré-contratual proposta contra a UNIVERSIDADE DO PORTO por B……….., LDA., e anulou o ato de adjudicação à Recorrente do concurso público para execução da «Empreitada de Requalificação das Instalações do Museu de História Natural e da Ciência no Edifício Histórico da Reitoria».
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Nas suas alegações, a Recorrente formulou, quanto ao mérito do recurso, as seguintes conclusões: « (...) C) No caso concreto o Tribunal a quo entendeu que quanto à apresentação dos documentos do plano de trabalhos (plano de mão-de-obra, plano de equipamentos e plano de pagamentos) da proposta da Contra-interessada nos termos do art.º 12.º, n.º 1, al. e), do Programa de Concurso e o Caderno de Encargos se aplicam os art.ºs 57.º, n.º 2, al. b), 43.º, 361.º, n.º 1, todos do CCP, quanto à verificação da causa de exclusão prevista no art.º 70.º, n.º 2, al. f), do CCP.
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O artigo 12.º do Programa de Concurso contempla exigências quanto aos documentos.
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O artigo 15.º do Programa de Concurso, além dos fundamentos de exclusão, refere o critério de adjudicação e factores de ponderação da avaliação.
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Quanto ao Caderno de Encargos não encontramos quaisquer exigências ao nível do detalhe quanto aos documentos da proposta Plano de Trabalhos, Equipamentos e Mão-de-obra (cfr. art.º 12.º, n.º 1, al. e), do Programa do Concurso).
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O art.º 12.º, n.º 1, al. e), do Programa de Concurso não prevê mais nenhuma exigência quanto ao detalhe do referido documento da proposta.
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Assim, conforme é mencionado na Sentença, nenhuma exigência resulta do Programa de Concurso e do Caderno de Encargos quanto ao nível de detalhe do Plano de trabalhos, Equipamentos e Mão-de-obra. Aliás, a citada Sentença refere, no essencial que tais elementos constavam da proposta da Contra-interessada, aqui Recorrente.
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A Recorrente apresentou assim a sua proposta com os documentos conforme referido o art.º 12.º, n.º 1, al. e), do Programa do Concurso exigia apenas os documentos “Programa de Trabalhos, incluindo Plano de Trabalhos, Plano de Mão-de-obra e Plano de Equipamentos”.
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Resulta nos termos do art.º 15.º, n.º 1, do Programa de Concurso que são fundamentos de exclusão as propostas que não contenham os elementos exigidos pelo art.º 12.º da mesma peça do procedimento e quanto contiverem condições divergentes das estabelecidas no Caderno de Encargos.
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Tanto a Sentença como o Acórdão não referem em momento algum que a proposta da Recorrente não tenha apresentado os elementos previstos no art.º 12.º do Programa do Concurso ou que tenha apresentado condições contrárias ao Caderno de Encargos.
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Nos termos do art.º 15.º, nºs 2 e 3, do Programa do Concurso encontram-se previstos quais os coeficientes de ponderação na avaliação. Portanto, em conformidade com o supracitado art.º do Programa do Concurso, com o descritor da pontuação no subfactor Plano de Trabalhos a pontuação é atribuída em função da desconformidade, maior ou menor conformidade do Plano de Trabalhos com a obra.
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O Programa do Procedimento no artigo 12.º, tal como de resto o art. 57.º, n.º 2 al. b) do CCP, exigia um Programa de Trabalhos, incluindo Plano de Trabalhos, Plano de Mão de Obra e Plano de Equipamentos, documentos que foram apresentados pela Recorrente.
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Tendo a Recorrente apresentado os documentos da sua proposta nos termos do art.º 12.º, n.º 1, al. e), do Programa do Concurso, não se enquadra em nenhum dos fundamentos de exclusão do art.º 15.º, n.º 1, do Programa do Concurso.
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O art.º 15.º, nºs 2 e 3 do Programa do Concurso contempla apenas fundamento para avaliação e respectiva atribuição de pontuação.
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A Sentença na página 50, que o Acórdão não alterou, refere que a Recorrente apresentou os documentos exigidos pelo art.º 12.º, n.º 1, al. e), do Programa do Concurso, apenas não com o nível de precisão.
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Portanto, não existe fundamento legal para que a proposta da Recorrente não devesse ter sido admitida e avaliada, sendo a eventual desconformidade e precisão do plano de trabalhos, mão-de-obra, equipamentos e segurança e saúde no trabalho, sujeita a avaliação e respectiva pontuação.
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Não existe qualquer violação ou incumprimento dos art.ºs 12.º e 15.º do Programa do Concurso, Caderno de Encargos, como também não existe dos art.ºs 43.º, 57.º, n.º 2, al. b) e 361.º do Código dos Contratos Públicos.
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Nesse sentido o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03-12-2020, processo n.º 02189/19.6BEPRT, (...) conforme sumário que se transcreve, pela sua relevância: “(…) II - A apreciação de subfactores submetidos à concorrência, relativos à execução do contrato de empreitada, que no aspeto da sua avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos suscetíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP. III - A não apresentação dos planos de trabalhos exigidos na proposta só pode levar à exclusão de uma proposta quando, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da mesma ou que resulte do caderno de encargos a sua esssencialidade. IV - A incompletude e falta de alguns planos previstos nas condições técnicas do projeto, no que toca à manutenção e garantia não tendo gerado a impossibilidade de avaliação da proposta e da sua comparação com as restantes não se repercute ao nível da exclusão da proposta, mas antes ao nível da sua avaliação da mesma, já que se trata de aspeto da proposta submetido à concorrência. (…)” T) E, ainda, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 21-05-2021, processo n.º 01960/20.0BEPRT, (...) e o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 09-06-2017, no processo nº 218/16.4BELRA (...).
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Nos termos do art.º 146.º do CCP apenas nas situações fundamentadas previstas no n.º 2 do art.º 70.º do CCP são motivo de exclusão, sendo que no caso concreto não se verifica a causa de exclusão do art.º 70.º, n.º 2, al. f), do CCP. Assim, levanta-se questões quanto ao sentido e ao alcance da causa de exclusão de propostas prevista na alínea f) do nº 2 do artigo 70º do CCP, ou seja, esta norma pressupõe a apreciação prévia do conteúdo de outras normas legais e regulamentares para as quais remete, cuja violação só pode ser aferida, quer através da determinação do conteúdo de normas legais, regulamentares e convencionais inseridas num outro ramo do Direito.
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Sendo que no caso concreto a Recorrente apresentou todos os documentos da proposta nos termos do art.º 12.º do Programa do Concurso e art.º 57.º, n.º 1, do CCP, conforme referido na Sentença recorrida.
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Portanto, não se verifica que os documentos da proposta da Recorrente possam estar desconformes com as vinculações legais e regulamentares a que as partes estão sujeitas nos termos dos art.ºs 96.º e 57.º do Código dos Contratos Públicos.
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Pelo que está errada a interpretação da Sentença recorrida quanto à aplicação e enquadramento da al. f) do nº 2 do art.º 70º do Código dos Contratos Públicos.
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Nesse sentido, da diversa jurisprudência, apenas a mais relevante, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 18-05-2018, processo n.º 02212/17.9BEPRT, (...) que “Não é uma interpretação permitida da alínea f) do nº 2 do artigo 70º do Código dos Contratos Públicos”, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 21-04-2021, processo n.º 2597/16.4BELSB, (...) em que “a referida al. f), do nº 2 do artº 70º do CCP apenas se dirige a direitos e deveres que tenham a sua própria causa e assento jurídicos no contrato a celebrar”, e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 21-05-2021, processo n.º 01960/20.0BEPRT (...), em que “nem a celebração do contrato com a Autora implicará a violação de vinculações legais ou regulamentares, razão pela qual improcede o erro de julgamento assacado à Sentença recorrida. (…)” Assim, a decisão recorrida incorre em violação de lei, pois, as circunstâncias dos autos não se enquadram na causa de exclusão prevista na alínea f) do nº 2 do artigo 70º do Código dos Contratos Públicos, ou sequer em qualquer outra causa de exclusão prevista no art.º 70.º do Código dos Contratos Públicos. AA) Pelo que deverá ser procedente o recurso e, consequentemente, ser revogado o Acórdão recorrido que julgue a acção absolutamente improcedente, absolvendo-se a Ré entidade demandada e a Contra-interessada dos pedidos.» 3.
A Recorrida não contra-alegou.
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O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 9 de setembro de 2021, porque a questão de direito nele suscitada «envolve dificuldades óbvias e dita consequências práticas relevantes no âmbito dos concursos públicos, podendo, assim, ser repetível, tanto administrativamente, como em sede judicial, o que justifica a admissão da revista para uma melhor dilucidação deste assunto».
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Notificado para o efeito, o Ministério Público não se pronunciou – artigo 146.º/1 do CPTA.
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Sem vistos, dada a natureza urgente do processo - artigo 36.º/1/c e 2 do CPTA.
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Matéria de facto 7.
As instâncias deram como provados os seguintes factos: «1.
Por deliberação do Conselho de Gestão da UP foi aberto o concurso público para adjudicação da “Empreitada de Requalificação das Instalações do Museu de História Natural e da Ciência no Edifício Histórico da Reitoria (2.º Procedimento)” e aprovadas as peças do procedimento...
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