Acórdão nº 01831/07.6BEPRT de Tribunal Central Administrativo Norte, 28 de Abril de 2017

Magistrado ResponsávelFrederico Macedo Branco
Data da Resolução28 de Abril de 2017
EmissorTribunal Central Administrativo Norte

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I Relatório O Montepio Geral - Associação Mutualista, devidamente identificado nos autos, no âmbito da Ação Administrativa Comum, intentada contra o Município do Porto, tendente, em síntese, ao pagamento de uma indemnização, em montante a fixar em incidente ulterior, “correspondente à diferença entre o valor do … terreno, referido no Artº 1º … com as limitações impostas pelo PDM do Porto e o valor do terreno sem essas limitações …”, inconformado com a Sentença proferida em 18 de maio de 2016, no TAF do Porto, que julgou a Ação “totalmente improcedente”, veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão em 14 de julho de 2016 (Cfr. fls. 357 a 364v Procº físico).

Formula o aqui Recorrente/Montepio nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões (Cfr. fls. 361v a 364v Procº físico): “A. A sentença sub iudice nega indemnização à autora pela classificação como zona verde daquela sua propriedade com base numa análise dos sucessivos planos urbanísticos aplicáveis, concluindo que desde 1993, com a entrada em vigor do Plano Diretor Municipal do Porto, aprovado pelo despacho n.º 103-A/92 (DR, II, de 02/02/1993), aquela zona se encontrava abrangida por uma classificação de “zona verde e parques urbanos” B. Desse modo, o PDM/Porto de 2006 (ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2006) não teria trazido inovação nessa matéria: “isto significa que desde do PDM de 1993 a parcela da A. Ficou inserida em “zonas verdes e parques urbanos”, traduzindo essa classificação numa permissão de ali serem executados pequenos equipamentos complementares para o entretenimento, descanso ou diversão dos utentes (cfr. Artigo 21.º). Assim, resulta que o aduzido pela A. No sentido de que a alteração do uso do solo da parcela em discussão foi efetuada pelo PDM de 2006, não corresponde á verdade dos factos, pois tal restrição de utilização para fins edificatórios já advém da classificação do solo – em que se insere aquela parcela de terreno da A. – que foi realizada pelo PDM de 1993» (sentença – pag. 23).

  1. Porém, com os factos dados como assentes não é possível chegar a essa conclusão.

  2. Em primeiro lugar, não se pode simplesmente dizer que “a referida parcela ficou inserida em ‘zonas verdes e parques urbanos’ “, porque isso não se encontra provado. Em nenhum dos factos que se mostram provados se refere essa circunstância. Não há qualquer evidência de que assim seja. E não se refira que isso é matéria regulamentar e, como tal, do conhecimento oficioso do tribunal. É que o regulamento é efetivamente matéria do conhecimento do Tribunal. Mas há não a localização da parcela e qual a sua classificação (aliás, note-se que a al. Q) do probatório se refere à classificação da parcela no âmbito do PDM/2006, pelo que claramente isso é matéria de facto). Assim, simplesmente não se sabe se no PDM de 1993 qual a classificação atribuída ao terreno.

  3. Em segundo lugar, e quanto às normas provisórias, ratificadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 117/2000 (DR, I, 06/09/2000), será de dizer exatamente o mesmo. Não há qualquer facto assente que permita concluir que a parcela tenha sido classificada como zona verde.

  4. E no art.º 10.º dessas normas provisórias refere-se que: «1- É condição necessária para que um prédio seja considerado apto para a edificação urbana, que satisfaça, cumulativamente, as seguintes exigências mínimas: a) A sua dimensão, configuração e circunstâncias topográficas sejam adaptadas ao aproveitamento previsto, em boas condições de funcionalidade e economia; b) Seja servido por via pública habilitante».

  5. Em terceiro lugar, e no que toca às medidas preventivas que se seguiram (ratificadas pela resolução de Conselho de Ministros n.º 125/2002 (DR I, 15/10/2002), não se pode acompanhar o expendido na sentença, por dois motivos.

  6. Não corresponde à realidade que “vigorava a primeira proposta de revisão do PDM, datada de Setembro de 2003” porque, simplesmente, não é isso que é dito no art.º 3.º, n.º 1, dessas medidas preventivas.

    1. O art.º 3.º dessas medidas diz que: «1 — As medidas preventivas consistem na proibição das ações que não concorram para os objetivos prosseguidos pela revisão do PDM, estabelecidos no artigo 1.º, considerando-se motivo de indeferimento de toda e qualquer operação urbanística quando a mesma:

    1. Ponha em causa, pelo seu programa, volumetria e linguagem arquitetónica, a qualidade dos tecidos urbano s e a valorização do património edificado ou natural; b) Introduza sobrecargas excessivas nas infraestruturas e no ambiente ou comprometa a estruturação dos sistemas de transporte s e a organização dos interfaces de transportes já identificados; c) Não privilegie a valorização do espaço público, quer pela sua relação funcional e arquitetónica quer pela inviabilização de intenções municipais de requalificação e acréscimo desse mesmo espaço.» J. Não há qualquer vigência da primeira (ou segunda, ou terceira) proposta de revisão do PDM, mas sim os objetivos refletidos do art.º 1.º dessas medidas.

  7. Assim, a sentença violou esse art.º 3.º das medidas preventivas, por erro de interpretação.

    L. Mas, mesmo assim, a conclusão a que a sentença chegou seria sempre indemonstrada, pois não se podia dizer que a tal primeira proposta de revisão do PDM previa aquela parcela como zona verde, simplesmente porque esse facto não está provado.

  8. Assim, todo o argumentário contido na sentença cai por base, pois não existe qualquer demonstração dos pressupostos de que parte.

  9. Aqui e no tocante ao sustento jurídico da pretensão da aqui recorrente, esta louva-se no ensinamento do Prof. Fernando Alves Correia (Manual de Direito do Urbanismo, I, Almedina, 2001, pag. 513-516): «No tocante às prescrições dos planos municipais que destinam certas parcelas de terrenos a espaços verdes privados, desde que situados numa área edificável ou numa área com vocação edificatória, caracterizada nos termos anteriormente referidos, dúvidas não pode haver em que se está perante expropriações do plano (que são expropriações de sacrifício ou substanciais), que esvaziam ou aniquilam o conteúdo mínimo, essencial ou intangível do direito de propriedade dos solos em causa, por motivos de utilidade ou de interesse público. De facto, a constituição de áreas verdes privadas no interior dos aglomerados urbanos visa melhorar a qualidade de vida dos habitantes da cidade e, em geral, o ambiente urbano. Elas devem, por isso, ser acompanhadas de indemnização, no caso de a compensação dos danos que das mesmas resultam não poder ter lugar através dos “mecanismos de perequação” dos benefícios e encargos resultantes dos planos municipais.

  10. E o citado mestre explica porque essa interpretação será aquela que se adequa à imposição constitucional: A interpretação que vimos de apresentar do n.º 2 do artigo 143.° do Decreto-Lei n.º 380/99, traduzida na exclusão do seu perímetro de aplicação dos dois tipos de disposições dos planos municipais atrás referenciados, parece-nos a mais consentânea com o texto daquele preceito. Sendo assim, propendemos a entender que aquela norma, na parte em que considera não sujeitas a indemnização as restrições singulares às possibilidades objetivas de aproveitamento do solo resultantes das disposições dos planos municipais que reservam terrenos particulares para a construção de equipamentos públicos ou de infraestruturas urbanísticas, se uma tal reserva se prolongar por um período superior a três anos, e que destinam certa parcelas de terrenos a espaços verdes privados, desde que situados numa área edificável ou numa área com vocação edificatória, é orgânica e materialmente inconstitucional.

  11. E a interpretação contrária estaria eivada de inconstitucionalidade: «A inconstitucionalidade material da norma do n.º 2 do artigo 143.° do Decreto-Lei n.º 380/99, também na parte mencionada, deriva do facto de ela, ao negar a indemnização nos casos indicados, violar o princípio do Estado de direito democrático, condensado nos artigos 2.° e 9°, alínea b), da Constituição (a indemnização dos danos resultantes de atos substancialmente expropriativos é uma exigência daquele principio), o princípio da igualdade, plasmado no artigo 13.° da Lei Fundamental (o proprietário afetado por uma medida substancialmente expropriativa contribuirá em maior medida do que os restantes cidadãos para o interesse público, havendo, assim, uma violação do “princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos”, se os prejuízos por ele suportados não forem indemnizados), e o principio da justa indemnização por expropriação (entendida, aqui, no sentido de expropriação de sacrifício ou substancial), previsto no artigo 62.°, n.º 2, também da Constituição».

  12. Ou seja, desde o terreno se situe numa área com “vocação edificatória”, e que pelas suas características, não haja nada que em princípio obste ao seu aproveitamento urbanístico (como é manifestamente o caso de uma parcela situada no centro da cidade), a imposição de um ónus de impossibilidade de aproveitamento urbanístico, como será a sua classificação como “zona verde”, deverá determinar a indemnização do particular.

  13. É que esse proprietário está a ser tratado diferentemente dos restantes proprietários à sua volta e que podem fazer um aproveitamento “normal” dos seus terrenos.

  14. A Administração mantém a sua total liberdade para planeamento do território e escolhas urbanísticas, mas terá de indemnizar o particular se lhe impuser um ónus que o prejudique e que o trata diferentemente dos restantes.

  15. A administração poderia fazer expropriar um determinado terreno para criar uma zona verde, pagando o preço normal previsto para as expropriações, mas se impuser a um terreno a classificação como zona verde, não faria qualquer sentido e seria profundamente injusto que o particular ficasse simplesmente desprovido de meio de reação, quando a utilidade económica do terreno foi...

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