Acórdão nº 047307A de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 07 de Maio de 2015
| Magistrado Responsável | CARLOS CARVALHO |
| Data da Resolução | 07 de Maio de 2015 |
| Emissor | Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) |
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1.
RELATÓRIO 1.1. “A………, SA”, “B………, SA”, “C……….., SA”, “D………., SA”, “E……, SA” e “F………., SA”, devidamente identificadas nos autos, vêm, por apenso aos autos principais sob o n.º 47307/01, requerer, nos termos do art. 176.º, n.º 2 do CPTA, contra os atuais “MINISTÉRIO DAS FINANÇAS” [doravante «MF»], “MINISTÉRIO DA ECONOMIA” [doravante «ME»] [então “MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA” e “MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES”] e as contrainteressadas “G…….” [agrupamento de empresas formado por “H……, SA”, “I…… FINANCE - I……. IXIS” [anteriormente designada por “I…… - PROJECTS”], ”J…….., SA”, “K…….., SA [anteriormente designada por “K’…….., SA”] e “L………., Lda.”] e “M………., SA” [doravante «M………»], a execução do acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal proferido em 18.10.2007 [cfr. fls. 570/589 do vol. III dos referidos autos principais], que havia confirmado o acórdão desta Secção que anulou os atos praticados pelo Ministro das Finanças [despacho de 04.12.2000], pelo Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas [despacho de 16.11.2000] e pelo Conselho de Ministros [Resolução de 06.12.2000, publicada no 2.º Suplemento ao Diário da República n.º 291, I Série-B, de 19.12], relativos à adjudicação provisória da “Concessão SCUT Interior Norte”, com fundamento na violação do ponto 34 do Programa de Concurso e Cadernos de Encargos [aprovados pelo Despacho Conjunto da Secretária de Estado do Orçamento e do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território n.º 168-A/98, de 09.03, publicado no DR II Série n.º 58, de 10.03.1998], com a consequente anulação dos atos de adjudicação e a nulidade do ato de aprovação da minuta do contrato de concessão.
Peticionaram, pelos fundamentos aduzidos no articulado inicial de fls. 01 a 28 dos autos, que: - “seja reaberto o procedimento de concurso, reiniciando as negociações com as exequentes tendo em vista a escolha de nova proposta e subsequente nova adjudicação, ou, na impossibilidade de realização de tais atos - o que desde já se aceita - seja fixada a indemnização devida pelo facto da inexecução (legítima) da reabertura do procedimento negocial para escolha de nova proposta e subsequente nova adjudicação nos termos dos artigos 166.º e 177.º/3 do CPTA”; - “seja o Estado condenado a pagar às Exequentes um valor indemnizatório pelos prejuízos decorrentes da elaboração das propostas e da participação no concurso, bem como aos lucros cessantes resultantes da prática dos atos ilegais anulados, com base em critérios de razoabilidade, normalidade e equidade nos termos do artigo 566.º/3 do Código Civil”.
1.2.
Notificados devida e regularmente os entes executados [«MF»/«ME»] e as contrainteressadas executadas [«M…….»/«G……..»] vieram pelos mesmos a ser deduzidas oposições, respetivamente, insertas a fls. 50/56 e 45/47 dos autos.
1.2.1.
Sustentaram os primeiros, no essencial, que “já se fez notar nos autos de recurso de anulação nos quais foi proferido o Acórdão desse Venerando Tribunal de 18.10.2007, de forma particularmente cuidada e notória, que nunca as AA. sairiam vencedoras do Concurso, mesmo que da Avaliação respetiva fosse expurgada a matéria posta em crise pelo STA”, para além da existência dum grau de incerteza sobre “qual dos concorrentes recairia a adjudicação se não tivessem sido praticados os atos anulados”, sendo que, em concordância na íntegra com o alegado no art. 24.º e 34.º e seguintes da petição de execução, reconhecem a “integral execução da obra posta a concurso”, assim como já teve início a “abertura ao tráfego e respetiva exploração”, do que decorreria uma situação de impossibilidade absoluta de execução, sendo “clara e inequívoca a existência de causa legítima de inexecução”.
1.2.2.
Alegaram, por sua vez, as contrainteressadas que o contrato de concessão anulado, para além de ter sido celebrado, foi executado, encontrando-se “as infraestruturas viárias já executadas e em pleno funcionamento” e que existe “uma impossibilidade absoluta de reconstituição da situação atual hipotética: tratar-se-ia alegadamente de retomar o procedimento contratual para atribuição das responsabilidades pelo projeto, construção e exploração de troços viários, os quais, neste momento, estão já totalmente projetados, integralmente construídos e em plena exploração”, sendo que, ainda que assim se não entendesse, não restariam dúvidas de que uma eventual execução da decisão anulatória “pondo em causa a concessão já atribuída, com tudo o que isso implicaria, acarretaria um gravíssimo prejuízo para o interesse público”. Concluem no sentido de que o processo deverá “prosseguir … somente entre requerentes e as entidades públicas executadas, únicas responsáveis pela eventual indemnização a que aquelas possam ter direito”.
1.3.
As requerentes, notificadas das contestações, apresentaram, então, réplica [cfr. fls. 61 e segs.], alegando, em síntese, que as entidades administrativas demandadas é que deram origem à impossibilidade de se poder demonstrar sobre qual das propostas recairia a adjudicação da concessão, se não tivesse ocorrido a ilegalidade constante do acórdão exequendo. Mais referem que a obrigação de indemnizar os “prejuízos decorrentes do ato ilícito anulado consiste, ela própria, uma decorrência do dever de execução do acórdão sub judice, entendendo-se, por isso, que tais prejuízos, emergentes da prática do ato anulado podem nesta sede ser reclamados”, porquanto conforme “se peticionou nos autos, de entre os atos e operações em que a execução deverá consistir, deverá o Estado disponibilizar-se a ressarcir as ora Exequentes mediante o pagamento de uma justa indemnização correspondente aos prejuízos estimados decorrentes da elaboração das Propostas e da participação no concurso, bem como aos lucros cessantes resultantes da prática dos atos ilegais anulados, com base em critérios de razoabilidade, normalidade e equidade nos termos do artigo 566.º/3 do Código Civil”. Concluem, então, que, no caso, ocorre causa legítima de inexecução pelo que “de acordo com o artigo 178.º/1 do CPTA, deverá o Tribunal notificar a Administração e as Exequentes para acordarem no montante da indemnização devida em resultado da impossibilidade de reabertura do procedimento administrativo tendente à adjudicação objeto do concurso e, na falta de acordo, ordenar as diligências instrutórias que repute adequadas, fixando o Tribunal o montante indemnizatório devido, nos termos dos artigos 178.º/2 e 166.º/2 do CPTA” e que “deve o Tribunal fixar uma indemnização pelos prejuízos que as Exequentes sofreram desde a execução do ato anulado, com base em critérios de razoabilidade, normalidade e de equidade nos termos do artigo 566.º/3 do Código Civil”.
1.4.
Por despacho do Relator inserto a fls. 68 dos autos, proferido no pressuposto de que ambas as partes estavam de acordo quanto à existência na situação sub specie de causa legítima de inexecução, foram exequentes e entidades executadas notificadas, nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 177.º, n.º 3 e 166.º, n.º 1 do CPTA, para acordarem no montante de indemnização devida pela inexecução o que não logrou vir a concretizar-se apesar da suspensão dos autos para esse efeito [cfr. fls. 69 a 118].
1.5.
Por despacho do Relator inserto a fls. 120 dos autos foram as exequentes notificadas para virem quantificar os prejuízos que haviam indicado na petição de execução e pelos quais pretendem ser indemnizadas, o que as mesmas vieram efetuar através de requerimento inserto a fls. 126/135 dos autos, alegando e peticionando, no que aqui ora releva, nos seguintes termos: “… 1. As exequentes indicaram aos autos diferentes categorias de prejuízos, de entre os quais aqueles que podem ser agrupados sob a designação de «danos diretos com a participação no concurso», conforme factualidade que se deixou alegada nos artigos 42.º e segs. da p.i. e 11.º a 13.º da réplica, matéria essa, aliás, não impugnada pela executada quer em sede de contestação quer após réplica (cfr. autos).
Assim: (…) 2. Para se apresentarem ao concurso e elaborarem a sua proposta, as Exequentes tiveram de diligenciar a obtenção de cópias do processo de concurso mediante o pagamento de uma quantia de € 19.951,92 acrescidos de IVA, estipulada no anúncio do concurso e no Programa de concurso - cfr. Aviso de abertura de concurso e Programa de concurso constante do Processo Instrutor e facto alegado e não contestado; 3. Para a elaboração das propostas que apresentaram a concurso, as Exequentes afetaram meios humanos, materiais e financeiros, suportando os inerentes custos - cfr. facto alegado e não contestado; 4. As Exequentes afetaram à elaboração e apresentação das propostas um Secretariado e uma equipa de dezenas de técnicos composta por Engenheiros Civis, Engenheiros do Ambiente, Arquitetos, Economistas, Gestores de Empresas, Advogados, Geógrafos, Medidores Orçamentistas e outros trabalhadores e prestadores de serviços - cfr. facto alegado e não contestado.
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Em deslocações, telefonemas, telefaxes, fotocópias e cópias «ozalid», portes de correio e portes especiais, certidões, reconhecimentos notariais e outras despesas necessárias à elaboração e apresentação das propostas apresentadas a concurso, as Exequentes despenderam avultadas importâncias - cfr. facto alegado e não contestado.
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QUANTIFICANDO a citada «categoria» de prejuízos diretos sofridos com a participação no concurso (1.ª e 2.ª fases), importaram os mesmos para as exequentes prejuízo em montante que ora se quantifica em importância nunca inferior a € 2.294.832,00 (dois milhões, duzentos e noventa e quatro mil, oitocentos e trinta e dois Euros), quantia essa que é assim discriminada: a) Em meios humanos (pessoal do grupo operacional e extraordinário), as Exequentes suportaram um custo direto global de Esc. 69.277.407$00, ou seja, € 345.554,24; b)...
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