Acórdão nº 389/11.6BECTB de Tribunal Central Administrativo Sul, 19 de Outubro de 2017
| Magistrado Responsável | PEDRO MARCH |
| Data da Resolução | 19 de Outubro de 2017 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. Relatório A Escola ……………………, Lda intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, acção administrativa especial contra o Estado Português – Ministério da Educação, onde peticionou: “a) Condenar-se o ESTADO PORTUGUÊS/MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO a reconhecer que não se aplicam ao Contrato de Associação celebrado com a “ESCOLA .......................... .........................., LDA” para o ano lectivo de 2010/2011, as alterações legislativas introduzidas pelo DL n° 138-C/2010, de 28 de Dezembro, e pela Portaria n° 1324-A/2010, de 29 de Dezembro; b) Caso assim se não entenda, deve reconhecer-se que a Alteração Unilateral do Conteúdo da Obrigação Contratual pretendida introduzir pelo Estado Português/Ministério da Educação é ilegal face ao disposto no Artigo 302º do Código dos Contratos Públicos; c) Ainda que não fosse ilegal, tal Alteração Unilateral teria de obedecer aos requisitos dos Artigos 282º, 312º a 314º do Código dos Contratos Públicos, impondo-se a necessidade de reposição do equilíbrio económico do Contrato; d) Devendo o Estado Português/Ministério da Educação – em qualquer destas situações referidas – ser condenado a pagar à A. Escola .......................... .........................., Lda. a importância que, em concreto, e eventualmente em sede de liquidação em execução de Sentença, se vier a apurar como correspondente à diferença entre o que o Estado Português/Ministério da Educação tiver efetivamente pago até ao termo financeiro do Contrato de Associação (31 de Agosto de 2011) e o montante que devia pagar em conformidade e respeito pelas regras que, no momento da celebração do contrato (12 de Outubro de 2010), presidiam ao cálculo da contrapartida financeira e que se traduziam, previsionalmente, no pagamento mensal da quantia de €116.506,27”.
Por sentença de 31.10.2016 foi julgada “a presente ação administrativa especial parcialmente procedente e, em consequência, condena-se a Entidade demandada a cumprir o contrato de associação celebrado com a Escola .......................... .......................... em 12 de outubro de 2011, de acordo com a legislação indicada no mesmo, retomando o procedimento para apuramento e pagamentos à autora do montante definitivo da contrapartida financeira, acrescido de juros de mora à taxa legal sobre o montante em dívida desde a citação até efetivo e integral pagamento”.
Com aquela não se conformando, o Ministério de Educação (Recorrente) interpôs recurso para este TCAS, culminando a sua alegação com seguintes conclusões: I– O Recorrente discorda dos fundamentos, sentido e decisão da sentença recorrida, porquanto, considerando quer a factualidade dada como provada, quer o regime jurídico aplicável, um outro entendimento e sentido se impunha ao veredicto judicial.
II- Sem omitir todas as demais questões que gravitam em seu torno, o verdadeiro nó górdio da presente lide forense reside em saber se a prolação legislativa exaurida no D/L nº 138-C/2010, de 28/12 e na portaria nº 1324-A/2010 tem ou não aplicabilidade aos presentes autos.
III– O TAF de Coimbra, in Processo nº 282/11.2BECBR, consignou que: “… o novo regime legal fixado através da norma transitória do nº 1, do artigo 16º da Portaria nº 1324- A/2010, de 29/12, (…) já que foi vontade expressa do legislador (…) aplicar aos contratos em execução a fórmula de cálculo da contrapartida financeira prevista naquela mesma norma transitória …” IV- Do Acórdão da 1.ª Secção do Tribunal Constitucional n.º 85/2010, processo n.º 653/09, Diário da República, 2.ª série — N.º 74 — 16 de abril de 2010, página 19682, extrai-se que para se colocar a questão da confiança têm de se verificar cumulativamente quatro requisitos, um dos quais «… que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. …» V– A ratio legis dos normativos em questão (D/L nº 138-C/2010, de 28/12 e na portaria nº 1324-A/2010) dá a conhecer as razões de interesse público que legitimaram as alterações ao regime de financiamento dos estabelecimentos de ensino particular, que, designadamente, traduzem um exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, ganhando particular relevo num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas esforço este que é solicitado a todos os portugueses.
VI– Os interesses públicos subjacentes à prolação legislativa (D/L nº 138-C/2010, de 28/12 e na portaria nº 1324-A/2010), ora posta em crise, são de primacial importância para o todo nacional e, de per si, justificam a alteração do sistema de financiamento dos estabelecimentos de ensino particulares.
VII- Caso o sistema de financiamento cessante tivesse gerado qualquer situação de expectativa, nos termos do supra aludido Acórdão do TC, os interesses públicos subjacentes à prolação legislativa seriam portadores de inelutável intensidade para arredar “a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa” VIII– O D/L nº 138-C/2010, de 28/12, procedendo à alteração do D/L nº 553/80, de 21/11, não altera globalmente os Estatutos do Ensino Particular e Cooperativo, traduzindo, antes, a prorrogativa a que alude o nº 5, do artº 8º da Lei nº 9/97, de 19 de março.
IX– O nº 5, do artº 8º, da Lei nº 9/97, de 19 de março, confere ao Governo a missão de determinar a regulamentação adequada para efeitos de celebração dos contratos e concessão de apoios e subsídios previstos naquele artigo.
X- O artº 17º, da Lei nº 9/97, de 19 de março, estatui o instituto do D/L, apenas, para efeitos de publicação do estatuto do ensino particular e cooperativo, sendo que o D/L nº 553/80 de 21/11, o qual regulamente a Lei nº 9/97, de 19 de março, dá competência ao MEC a competência para fixação do subsídio sem, no entanto, determinar a forma legal a observar para o efeito.
XI- O último parágrafo do contrato de associação celebrado com as diversas instituições determinando que: «… os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo …» conduz à aplicação das normas constantes do DL nº 553 / 2008, de 21 de novembro, no DL nº 138–C/2010, de 28 de dezembro e da Portaria nº 1324-A/2010 de 29 de dezembro – destacado nosso.
XII– Este novo regime aplica-se, de imediato e ex vi legis, aos contratos em vigor, tal como dimana do artº 3º do DL nº 138–C/2010, de 28 de dezembro, ao estatuir que: «… Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei são renegociados de acordo com as regras estabelecidas no presente decreto-lei e respetiva regulamentação. …» XIII– Nesta conformidade, legitimamente as disposições contratuais dos contratos em vigor devem ser reajustadas à nova realidade jurídica plasmada nos citados diplomas - DL nº 138–C/2010, de 28 de dezembro e Portaria nº 1324-A/2010 de 29 de dezembro.
XIV – Disposições essas que, na pendência do contrato, ex vi artº 3º do DL nº 138– C/2010, de 28 de dezembro, devem ser objeto de uma adenda de modo a permitir a adequação do contrato ao novo quadro legal.
XV– A contrapartida financeira a instâncias do contrato de associação não é objeto de negociação entre as partes, porquanto resulta da fixação legal, unilateral, a determinar por portaria para cada ano letivo.
XVI - Os atos legislativos em apreço, o DL nº 138–C/2010, de 28 de dezembro e a Portaria nº 1324-A/2010 de 29 de dezembro, foram praticados ao abrigo das competências legal e legitimamente cometidas aos respetivos órgãos emissores.
XVII - As alterações ao quadro legal relativo ao financiamento das escolas particulares não se traduzem num mecanismo que inviabilize aos respetivos destinatários a consecução dos objetivos que vinham realizando.
XVIII- O poder de modificar unilateralmente os contratos administrativos, fundado no interesse público moldado na lei, é um poder-dever, que ao MEC era dado exercer.
XIX- O princípio condensado no art.º 15.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 553/80 não estava traduzido de modo absolutamente fiel nos despachos em que se cristalizava a fórmula de cálculo dos custos a subsidiar pelo Estado com os contratos de associação.
XX- O cenário de crise financeira internacional, a todos os títulos, anormal e imprevisível, obriga de per si, à racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, sendo necessário distribuir os riscos próprios de qualquer contrato e fazê-lo em termos que se revelem equitativos, repondo uma equivalência honesta entre as prestações que do mesmo emergem para ambos os outorgantes.
XXI- O Governo, com a prolação legislativa, procurou garantir condições adequadas de financiamento e de funcionamento das escolas privadas com contratos de associação, sem, no entanto, assumir integralmente e em termos excessivamente penalizadoras para os contribuintes em geral e para as escolas públicas em particular, os riscos (e os custos inerentes) decorrentes desta situação absolutamente anormal e imprevisível.
XXII - O que está em causa na portaria nº 1324-A/2010 é apenas o acomodar de uma exigência que resulta de um diploma legal (Decreto-Lei n.º 138-C/2010), isto é, correspondente ao exercício de uma função soberana, a função político-legislativa e, nessa condição, em larga medida estranha à entidade contratante, que se limita, sem qualquer autonomia decisória, a ter que refletir nos contratos a celebrar os resultados do exercício daquela função.
XXIII- Ao preconizar-se a “renegociação” dos contratos, então vigentes, tal facto não cria na esfera jurídica do Recorrente a recusa da aplicação ao contrato em curso a nova fórmula de cálculo fixada pela portaria, pois, a alteração da fórmula tendente a calcular a contrapartida financeira resultou apenas da alteração legislativa sobre a matéria.
XXIV- Aderindo a uma decisão...
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