Acórdão nº 13093/16 de Tribunal Central Administrativo Sul, 19 de Maio de 2016
| Magistrado Responsável | CATARINA JARMELA |
| Data da Resolução | 19 de Maio de 2016 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Sul |
I - RELATÓRIO P……… e J………., Projectos …………., Lda., intentou no TAC de Lisboa a presente acção de contencioso pré-contratual contra a Junta de Freguesia de Benfica, indicando como contra-interessadas L……….. – Construção ………………., Lda., P……… A…….., SA, G………. – Arquitectura ………, Lda., L…… – Serviços …………….., Lda., A……….. I……… – Equipamentos …………., Lda., R……….. – Limpeza ……….., SA, F………… …………. e Jardinagem, Unipessoal, Lda., C………. Portugal, SA, R…….. – Serviços e …………, SA, e F…………., SA, e na qual peticionou: a) a anulação do acto de adjudicação à R……….. - Serviços ……………., SA, do concurso público internacional 2/2014 (aquisição de serviços de manutenção e conservação dos espaços verdes da Junta de Freguesia de Benfica), consubstanciado na deliberação da reunião do executivo da Junta de Benfica de 9.2.2015 (proposta n.º 75/2015), que aprova a “adjudicação do Concurso Público Internacional n.º ……/2014 - Aquisição de Serviços de Manutenção e Conservação dos Espaços Verdes da Junta de Freguesia de Benfica, pelo período de 12 meses, podendo o mesmo ser prorrogado por igual período, até ao limite máximo de 36 meses, bem como a correspondente autorização de despesa à empresa R……. – SERVIÇOS …………., SA com NIPC …………, que não poderá ser superior a € 378.003,72 (Trezentos e setenta e oito mil e três euros e setenta e dois cêntimos), valor para 12 meses, repartido mensalmente no valor de € 31.500,31, ao qual acresce IVA à taxa legal, (…)”; b) a anulação do contrato que eventualmente foi ou venha a ser celebrado na pendência dos presentes autos entre a ré e a contra-interessada R…….. – Serviços ……………, SA; c) a condenação da ré à prática de um novo acto que adjudique à autora o contrato de prestação de serviços em apreço, com a consequente celebração do contrato entre ambas.
Por acórdão de 5 de Janeiro de 2016 do referido tribunal foi julgada improcedente a presente acção de contencioso pré-contratual e, em consequência, absolvidas a entidade demandada e as contra-interessadas dos pedidos.
Inconformada, a autora interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões: “1.ª A questão jurídica fundamental subjacente ao presente processo é resumida na fórmula que o Tribunal a quo usou na página 43 do Acórdão recorrido: “A questão central reside em saber se todos os documentos da proposta apresentada pela Autora foram assinados electronicamente, mediante a utilização de certificado de assinatura qualificada emitido pela D………………. e, em caso afirmativo, em que momento o foram”; 2.ª Esta formulação permite apreender o duplo problema que é colocado pela metodologia utilizada pela ora Recorrente para apresentar a sua proposta no concurso aqui em apreço, a qual foi objeto de censura pelo Tribunal a quo: discute-se i) se os documentos que a constituem foram ou não regularmente (legalmente) assinados; e, ii) em caso afirmativo, quando o foram; 3.ª Para resposta à primeira questão, o intérprete verifica que, apesar de o Código dos Contratos Públicos ter conferido uma liberdade mais ampla quanto ao tipo de assinatura a apor aos documentos constitutivos das propostas apresentadas em procedimentos de contratação pública (cfr. n.º 4 do artigo 57.º e n.os 1 e 4 do artigo 62.º do CCP), o n.º 1 do artigo 27.º da Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de julho, escolheu impor exclusivamente a “utilização de certificados de assinatura eletrónica qualificada” – com isso remetendo para o conceito de assinatura presente na alínea b) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de agosto, na redação dada, por último, pelo Decreto-Lei n.º 88/2009, de 9 de abril, exigindo um certificado qualificado que cumpra as exigências previstas no artigo 29.º do mesmo diploma; 4.ª Sucede que o próprio Tribunal a quo concluiu que “resulta da factualidade assente que os documentos que instruíam a proposta da Autora apenas foram assinados electronicamente com o Certificado da Assinatura Electrónica Qualificada emitido pela D…….. S………” (cfr. pp. 47-48 do Acórdão recorrido); tal conclusão resulta clara do ponto R) da matéria de facto provada, na qual o Tribunal tem o cuidado de reproduzir o relatório emitido pela plataforma eletrónica, confirmando a “assinatura do ficheiro validada” para todos e cada um dos documentos que constituem a proposta da P………. e J……….; 5.ª Assim, visto que a aposição de um tal “certificado da assinatura electrónica qualificada” constitui precisamente a única formalidade exigida para a correta assinatura de uma proposta num procedimento de contratação pública, essa circunstância implica, só por si, que nada mais na conduta procedimental da ora Recorrente pode ser objeto de censura jurídica quanto a uma eventual carência de assinaturas obrigatórias; 6.ª Aliás, ao contrário do que a Entidade Demandada e a Contrainteressada parecem ter insinuado para ofuscar esta clara conclusão, a ora Recorrente jamais alegou que a assinatura autógrafa que figura nos documentos que digitalizou (cfr. reprodução dos documentos nos pontos D) a F) da matéria de facto provada) teria a pretensão de assegurar o cumprimento dos requisitos legais e regulamentares fixados para a assinatura das propostas; a aposição dessa assinatura autógrafa resulta meramente dos procedimentos internos da Recorrente, estando esta bem consciente de que tal assinatura é irrelevante para o efeito do cumprimento dos requisitos normativos vigentes; 7.ª A Recorrente nunca discutiu que, com ou sem essa assinatura autógrafa, a regularidade da assinatura dos documentos que apresenta depende unicamente da utilização do Certificado Eletrónico Qualificado que cumpra as menções previstas no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de agosto: se esse Certificado for utilizado, então nenhuma outra assinatura é requerida; se esse Certificado não for utilizado, então a proposta é insuscetível de adjudicação, ainda que múltiplas outras assinaturas sejam utilizadas para sua (pretensa) substituição; 8.ª Mas foi justamente esse Certificado que a Recorrente utilizou para assinar todos e cada um dos documentos constitutivos da sua proposta – conforme o Tribunal considerou atestado pela matéria de facto provada (cfr. ainda ponto R) do probatório e páginas 46-48 do Acórdão recorrido); 9.ª Nenhuma outra exigência era formulada aos concorrentes, sendo inútil e supérflua a assinatura digitalizada que as ora Recorridas alegam ser necessária nos procedimentos de contratação pública: o n.º 1 do artigo 27.º da Portaria n.º 701-G/2008 contentou-se com a utilização de um Certificado Eletrónico Qualifiado; nenhuma «digitalização» adicional de um documento «fora da plataforma» tem suporte legal ou regulamentar como requisito obrigatório a satisfazer pelos concorrentes em procedimentos de contratação pública; 10.ª Assim sendo, tendo ficado provado no presente processo que a P......... e J.........
apôs uma assinatura, em cada documento da sua proposta, do tipo previsto no n.º 1 do seu artigo 27.º da Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de julho – isto é: uma assinatura através de um certificado de assinatura eletrónica qualificada, segundo os requisitos fixados pelo Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de agosto –, nenhum vício pode neste plano ser imputado à sua proposta que implique a sua exclusão e que impeça a sua adjudicação; 11.ª Por ser evidente a inexistência do primeiro vício assacado à proposta da Recorrente, relativo ao tipo de assinatura utilizado, a censura que o Acórdão recorrido lhe dirige incide sobretudo sobre o momento em que a assinatura foi aposta; 12.ª O Tribunal a quo procurou avaliar a compatibilidade da conduta da Recorrente com o disposto no n.º 4 do artigo 18.º da Portaria n.º 701-G/2008: “sem prejuízo do disposto no número seguinte, quando o interessado realizar o carregamento, na plataforma eletrónica, de um ficheiro de uma proposta, este deve estar já encriptado e assinado, com recurso a assinatura electrónica qualificada”; e se ficou demonstrado na matéria provada que a Recorrente “digitalizou primeiramente os documentos da sua proposta, carregou-os na plataforma electrónica e só depois procedeu à sua assinatura electrónica”, então alega-se que essa sequência regulamentar teria sido ilicitamente trocada; 13.ª A emissão desta censura à metodologia utilizada pela Recorrente para assinatura da proposta só pode ser compreendida em razão de um erro interpretativo que conduziu o Acórdão recorrido a uma errada aplicação do Direito: o Tribunal a quo decidiu como se no ordenamento português apenas existisse uma norma com o teor do disposto no n.º 4 do artigo 18.º da Portaria n.º 701-G/2008; como se este mesmo preceito não contivesse um segmento inicial que salvaguarda (“sem prejuízo de”) um mecanismo alternativo previsto no “número seguinte”; e como se esse “número seguinte” (o n.º 5 do artigo 18.º) não previsse a possibilidade de carregamento dos ficheiros “de forma progressiva na plataforma eletrónica, sem necessidade de encriptação e assinatura eletrónica”, para permitir a assinatura somente no momento da sua submissão; 14.ª Com efeito, tal como resulta do disposto no n.º 4 e no n.º 5 desse artigo 18.º, as entidades gestoras das plataformas podem utilizar dois mecanismos distintos para aposição da assinatura das propostas: i) podem recorrer ao mecanismo previsto no n.º 4 do artigo 18.º, procedendo à assinatura e encriptação de cada ficheiro antes do seu carregamento; ou ii) podem recorrer ao mecanismo previsto no n.º 5 do mesmo artigo, procedendo ao carregamento dos ficheiros “de forma progressiva na plataforma eletrónica, sem necessidade de encriptação e assinatura eletrónica”, desde que naturalmente a assinatura requerida através de certificado qualificado não falte e seja aposta no momento da submissão da proposta; 15.ª Sucede que, no caso da plataforma utilizada no concurso em apreço – a ComprasPT (www2.compraspt.com) –, foi atribuída aos concorrentes a possibilidade de recorrer ao n.º 5 do artigo 18.º; segundo a metodologia utilizada, é...
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