Acórdão nº 0810/07 de Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), 19 de Outubro de 2010

Magistrado ResponsávelALBERTO AUGUSTO OLIVEIRA
Data da Resolução19 de Outubro de 2010
EmissorSupremo Tribunal Administrativo (Portugal)

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1.

1.1. O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, “em nome próprio, na defesa colectiva dos interesses colectivos dos seus associados” e “na defesa dos direitos e interesses individuais das suas associadas, trabalhadoras da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa”, que identifica, propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra a presente acção administrativa especial “conexa com normas administrativas”, em que pede a condenação dos Réus (i) Santa Casa da Misericórdia de Lisboa; (ii) Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social; (iii) Ministério das Finanças e da Administração Pública; e (iv) Presidência do Conselho de Ministros, a suprir (2º a 4º demandados), no prazo de seis meses, “a omissão de regulamentação prevista nos n.º 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, relativamente aos trabalhadores do âmbito do 2º demandado abrangidos pelo Decreto Regulamentar n.º 17/91”, com produção de efeitos dessa regulamentação desde “a data da entrada em vigor do Decreto-Lei regulamentado, ou seja, 1-1-1998” e, ainda, a condenação da “1ª e 2º demandados, ao pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e juros de mora respectivos, a apurar em execução de sentença”.

1.2. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou-se incompetente para a acção e competente este Supremo Tribunal.

1.3. Neste Tribunal, em despacho saneador (fls. 217-220), foram desatendidas as excepções de ilegitimidade passiva da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, e ordenado o cumprimento do artigo 91.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais (CPTA).

1.4. Na respectiva alegação, o A. formulou as seguintes conclusões: «1) Incumbia à 1.ª demandada, no que tange aos seus trabalhadores e ao 2° Demandado no que refere a todos os organismos identificados no DR n° 17/91, de 11/4, tomar a iniciativa de identificar as situações de carreiras e categorias existentes nos seus âmbitos às quais não tenha sido aplicado, directa e imediatamente, o DL n° 404-A/98, de 18/12.

2) Iniciativa que deveria ocorrer logo após a entrada em vigor do referido diploma.

Todavia, 3) Mas, até à presente data, não se mostra publicado, no âmbito do Ministério 2° Demandado, qualquer decreto regulamentar de aplicação ou adaptação do referido Decreto-Lei às carreiras e categorias previstas no supra mencionado Decreto Regulamentar.

4) Como decorre directamente da lei, impendia e impende sobre os 2° a 4.º Demandados a obrigação de elaborar, aprovar e fazer publicar a regulamentação em causa necessária, a que estavam obrigados à luz do disposto nos n.º 2 e 3 do artº 17° do DL 404-A/98 e dos princípios constitucionais pertinentes, designadamente da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material.

5) O certo, porém, é que, além de a Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública, que integra o Sindicato aqui Autor, por diversas vezes lhes ter apresentado reivindicações em tal sentido, também a Federação dos Sindicatos da Função Pública o fez.

6) O que equivale à interpelação prevista para as obrigações puras (art.º 777° e 805° do CC) e tem ainda arrimo no artigo 115.º do CPA.

7) Assim, muito embora tal matéria tenha sido objecto de projecto de Decreto-Regulamentar e do respectivo parecer, nunca o mesmo veio a ser publicado, pelo que as aludidas reivindicações nunca obtiveram concretização e acolhimento.

Ora, 8) A omissão da conduta adequada a dar cumprimento ao dever jurídico de regulamentar a referida aplicação/adaptação que, necessariamente e por natureza, constitui, em primeira linha, vinculação legal da 1ª e do 2° Demandados e, face ao estatuído no n° 3 do artigo 201° da Constituição, em segunda linha, dos 2° a 4° Demandados, volvidos que estão mais de 8 anos sobre a data de entrada em vigor do DL, revela negligência grave por parte dos mesmos, especialmente do órgão máximo de gestão do 1° Demandado.

Porquanto, 9) A efectivação do direito das Interessadas e demais trabalhadores abrangidos pelo DR n° 17/91 à revalorização escalonar e indiciária decorrente da reestruturação de carreiras operada pelo DL n° 404-A/98 depende do acto regulamentar reclamado.

10) Não podendo, contudo, a prolongada inércia da Administração servir de obstáculo à efectivação do direito pré-constituído.

11) Pois, a não ser assim, a Administração beneficiaria abusivamente do seu próprio comportamento omissivo, de incumprimento da lei com a diligência devida.

12) Ao omitirem, reiterada e conscientemente, a conduta e actividade regulamentar devidas e necessárias à efectivação e concretização do direito dos trabalhadores, os Demandados violaram o disposto no artigo 17° do DL n° 404-A/98, bem como os princípios supra aludidos da igualdade da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material e o correspectivo direito dos trabalhadores em causa à revalorização salarial devida.

Na verdade, 13) Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelo referido DR n° 17/91 vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a 1/1/1998 (cf. n° 1 do artigo 34° do DL n° 404-A/98).

14) Mostrando-se tal conduta omissiva desconforme aos aludidos princípios constitucionais, que reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos.

15) Não se descortinando fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a este grupo de trabalhadores das medidas concretizadas pelo Decreto-Lei n° 404-A/98, designadamente as que visam “introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários” (cf. preâmbulo).

Ora, 16) No caso em apreço, tão prolongado atraso na aplicação/adaptação daquele diploma redunda em acréscimo da injustiça relativa que o mesmo visava combater.

17) Incorrendo os Demandados em responsabilidade civil por acto ilícito, visto a conduta devida, omitida, ser estritamente vinculada.

Termos em que deve ser concedido provimento ao peticionado na acção».

1.5. A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa contra-alegou, concluindo: «1.ª) - O A. invoca, em apoio da sua pretensão, o disposto no art.º 17°, n° 2 e n.º 3, do Dec.-Lei n.° 404-A/98, de 18 de Dezembro, que dispõem o seguinte: “1 - … 2 - Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.

3 - Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar”.

  1. ) - Nos termos do art.º 2.º, este diploma era aplicável “aos serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos”.

  2. ) - No âmbito de aplicação deste diploma não se incluía, assim, a R. Santa Casa a qual, com a publicação dos seus Estatutos, aprovados pelo Dec.-Lei n° 322/91, de 26 de Agosto, passou a ser uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa (cf. art.º 1.°).

  3. ) - Por força dos mesmos Estatutos, o seu pessoal passou a ficar sujeito ao regime do contrato individual de trabalho (cf. art.º 25°), com excepção dos trabalhadores que exerceram a opção pela manutenção do regime da função pública, nos termos do art.º 26°.

  4. ) - Relativamente a este pessoal, o art. 27° dos referidos Estatutos estabeleceu que o mesmo mantinha todos os direitos e regalias de que era titular e era integrado em quadro a criar especificamente para o efeito, cujos lugares seriam extintos à medida que vagassem.

  5. ) - Este pessoal, porém, não era, nem é funcionário público, mas apenas “pessoal sujeito ao regime geral dos funcionários civis do Estado, cujo regime jurídico-funcional está essencialmente...

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